国土资源执法监察的困境与突破
——以基层与国家视角

■ 宋韦剑/李 钢

（1.中国矿业大学环境与测绘学院，江苏 徐州 221008；2.中国地质图书馆，北京 100083；3.徐州市国土资源局，江苏 徐州 221006）

国土资源执法监察的困境与突破
——以基层与国家视角

■ 宋韦剑1,2/李 钢1,3

（1.中国矿业大学环境与测绘学院，江苏 徐州 221008；2.中国地质图书馆，北京 100083；3.徐州市国土资源局，江苏 徐州 221006）

基层和国家层面的国土资源执法监察职能是相互关联、相互补充的，基层国土部门在政策层面需要土地督察与卫片执法形成的强有力“问责”形势，而土地督察与卫片执法需要基层国土部门的业务支撑和数据基础，各个层面都有限制其职能的关键环节，关键环节的“困境突破”，要依据各个层面的职能设置与“困境”，以全局的视角，利用包括地理信息、电子政务在内的信息技术手段，结合两个层面的互补关系，既需要两个层面加强自身建设（包括执法机制和技术方法），又需要两者相互配合，统筹双方的优势；同时，还应加大社会监督体系建设，形成完整的国土资源执法监察体系。

国土资源；执法监察；土地督察；基层国土资源部门；困境；突破

0 引言

国土资源执法监察是一项贯彻国家土地、矿产资源管理法律法规的重要执法活动，但在践行过程中，一直存在着许多现实困境[1]。在探讨解决办法时，往往聚焦于一个管理层面，或从人员、技术、设备以及法律制度建设等方面寻找突破[2]，这些办法或回避现有制度问题，完全依靠技术手段创新；或从顶层设计入手，倡导修订相关法律，改革国土资源职能机构。然而，“高精尖”的技术手段无法突破制度的障碍，制度改革的目标短期无法实现。国土资源执法监察工作是一项全局性的系统工程，地方和国家面临的“困境”不同，但又相互关联，能否依托现有制度，运用技术创新，统筹两个层面的优势，实现国土资源执法监察困境的突破——本文将从“困境”入手，分析制约执法监察工作各层面的核心问题，给出不同的解决思路，以期实现国土资源执法监察的整体突破。

1 国土资源执法监察的困境

1.1 基层国土资源执法监察

国土资源执法监察，包括土地资源执法监察和矿产资源执法监察，业务流程都可以划分“发现环节、制止环节、查处环节”三大环节[2]。基层国土资源部门包括市、县、乡三级国土部门，作为国土资源管理序列中的关键环节，是国土资源执法监察工作的“一线阵地”。其执法监察活动，无论是面向土地资源，还是面向矿产资源都面临着类似困境：人、财、物的短缺；法律和制度的不完善[3]；地方政府的干扰。人、财、物的短缺可以通过国土资源部门内部机制及增强技术手段的方式来化解。然而，制约执法监察困境的核心根源还在于后两种原因。由于不具备强制执法权，造成基层国土资源部门在制止环节和查处环节的“进退失据”，违法事态难以短期内遏制，加之部分违法主体涉及地方政府，没有完全垂直管理的国土资源部门执法活动会受到地方政府以及地方利益集团的严重干扰，对违法事件“选择性失明”，执法监察职能进一步失效。

1.2 国家层面国土资源执法监察

在我国现行体制下，地方政府可以被视为国有土地和集体土地的事实“所有者”[4]。无论是政绩需要，还是实现权力寻租，都更多地驱使地方政府由政策执行者转变为利益博弈者。为了有效地对地方政府的土地管理行为实施监督和检查，防止执法监督受到地方政府的权力影响，2006年国务院授权国土资源部，由土地总督察代表国务院负责督察体系构建和行使监督检察权，以省级和计划单列市人民政府为督察目标,形成一个相对独立、权威的执法监察体系。国土土地督察制度是为保障土地政策的正确执行而设，被视为土地政策的一部分[5]，目前并不涉及矿产资源执法监察的内容。国内很多学者从遏制违法行为、促进执法力度、提升耕地占补数量平衡效果等方面对国家土地督察制度进行了正面评价[6-8]。此外，2010年在国土资源部、人力资源和社会保障部共同制定《违反土地管理规定行为处分办法》的背景下，土地矿产卫片执法检查工作进入全面问责时代，也为地方政府督促落实国土资源执法监察增加了压力。

即便如此，国家层面的执法监察效能仍面临考验：每年自国家到各省市为保障卫片执法定购的卫片、航片费用数以亿计，土地督察和卫片执法检查与问责的对象是地方政府，但落实具体工作的是基层国土资源部门，依然绕不过地方行政权力的影响，造成监察信息失真。地方政府已经干扰了基层国土资源部门，土地督察部门能否摆脱“干扰”[9]。此外，土地督察机构也存在自身建设问题，包括土地督察的职能、手段、人员等[10]。

2 国土资源执法监察的“突破”

2.1 基层国土资源执法监察与土地督察的关系

国土资源的区域属性决定了只有在地方政府手中才更容易优化配置，以地方政府为主导的国土资源规划管理才有其存在的必要性，但“垂而不直”的基层国土资源部门更多地“听命”于地方政府；在基层国土资源部门没能有效监管土地资源利用的情况下，中央政府委托土地督察机构，关注国家核心公共利益，保持对全国国土资源利用的宏观调控能力也是十分必要和可行的[11]。国土资源执法监察的对象是国家机关工作人员和全体公民。土地督察的对象是各省、自治区、直辖市，以及计划单列市人民政府。从这个意义上讲，现有的国土资源执法监察体系设置是具备理论基础的，基层与土地督察部门的职能是相互独立、相互补充的，基层国土资源部门在政策层面需要土地督察与卫片执法形成的强有力“问责”形势，而土地督察与卫片执法需要基层国土资源部门的业务支撑和数据基础，破解两个层面的不同“困境”，既需要两个层面加强自身建设（包括执法机制和技术方法），又需要两者相互配合，同时，加大社会监督体系建设，形成完整的国土资源执法监察体系。

2.2 基层国土资源部门执法监察的“突破”方案

基层国土资源部门既有服务地方经济发展的职责，更有“保红线”的使命，服务经济应以“保红线”为前提，服务地方应以落实国家法律政策为基础。基层国土资源部门除了在土地矿产卫片的执法检查和土地督察机制的支持下，呼吁地方政府出台联合检察院、监察局、公安局、国土资源部门联合执法政策，还可以从7个方面完善自身建设，如图1所示，左侧为“突破口”，右侧为对应的具体措施。自身的廉洁建设是基层国土资源部门开展执法监察活动的基石，及时发现并通报违法行为是减少执法成本，提升执法效果的关键，对所有业务信息“留痕”是衔接土地督察与卫片执法的纽带。落实到具体细节，就要求基层国土资源部门的执法监察工作做到违法监测及时化，监察范围全面化，违法举报多样化，违法判定智能化，执法过程透明化，违法处理快速化[12]，违法案件公开化。

举报和巡查的相互补充，乡所执法和支队巡查的多层级交叉，人工和遥感的大范围全天候监测，地表与地下的全方位核查，保证在第一时间发现国土资源违法行为[14-15]，遏制违法态势，避免资源浪费；以高精度信息采集和远程通信为保障，以全过程的地政与矿政数据为基础[16]，准确判定违法性质；依托基于GIS和工作流的国土资源电子政务平台保障权力运行过程更加透明、防范执法人员的渎职或腐败问题；涉嫌违法的土地利用及勘查开采的位置、范围、性质信息在政府和社会等层面进行共享发布，促进联合执法机制建设，强化打击违法用地及违法勘查开采的社会氛围。

图1 基层国土资源执法监察的“突破”方案

2.3 国家土地督察的“突破”方案

国家土地督察的主要职责是监督地方政府贯彻国家土地政策与法律，并不是取代地方政府实现国土资源规划管理。所以，督察工作应当依托基层国土资源部门，但也要发挥督察工作独立性。当前，土地督察机构大都采取发现、审核和纠错为一体的工作机制[17]。

在发现违法案件方面，除了依靠传统的群众举报和媒体披露，更应该从增强时效性、公开性和完善反馈机制上考虑，如图2所示，对应第一个突破口的具体措施，构建在线举报平台，同基层国土资源部门的举报平台实时对接或是基于同一平台的层级延伸，对于举报案件先由辖区基层国土资源部门负责处理并反馈，督察机构可实时查看处理过程与反馈结果，若处理过程中出现违规行为或是举报人不满反馈结果再次举报，督察机构应介入调查。

在审核手段方面，考虑到购买卫片及处理的投入较大和现场核实需要的人手较多，遥感卫片监测和实地巡查应该作为辅助手段。当前，很多省市国土电子政务信息都可以实现全业务流程的回溯，档案也基本实现数字化管理，地方督察应该主要依靠基层国土资源部门的基础数据，如图2所示即根据基层国土资源部门电子政务的业务流程和业务档案，审查业务的合法性，并辅助手段进行抽查验证。

在案件处理与通报方面，建立督察案件的电子政务平台,建立内部督察机制，实现政务公开，及时面向社会通报违法案件办理过程和处理结果，增强国土资源保护宣传，营造全社会的资源保护氛围，提升公民权力维护意识。

2.4 建立全民参与的社会监督体系

图2 土地督察执法监察的“突破”方案

很多学者，包括基层国土资源部门和土地督察部门，都在呼吁扩大执法权，在法律和制度层面明确自身的执法地位，提高国土资源执法监察的权威性。然而，国家法治建设和社会改革的目标是不断扩大私权利，约束公权力，通过行政权力构建国土资源执法监察体系固然重要，但唤醒公民资源保护意识，对违法和执法建立社会监督体系更是国土资源执法监察的发展趋势。因此，国土资源部门和督察部门更重要的任务是明确公民的权利（包括土地产权和资源产权），加强国土资源法律法规的宣传，创造机会，促进公民成为国土资源执法监察体系的重要一员[18]。由公民构成的社会监督，能够高效地打击和防范国土资源违法行为，监督和规范国土资源执法行为。如图3所示，结合违法举报、执法通报及法规宣传三个主要环节，利用现有包括微博、网站、多媒体信息及政务平台在内的信息化手段，充分利用社会监督力量，最大限度透明化执法监督流程。

3 结束语

国土资源执法监察是一项全局性系统工程，在制度及职能设计方面，都是从国家和基层两个层面进行调整和优化，而不同层面的工作重点限定了其在国土资源执法监察领域的不同职能，基层国土资源部门通过技术手段创新弥补人力不足和提高执法工作效率；国家层面通过法律制度建设实现权力制约和督察落实。此外，守住“红线”，保护资源是我国的一项基本国策，也是维护公民合法权益的重要体现，提升全民资源保护意识，发动全社会参与国土资源执法监察，是全面落实国土资源法律法规，实现政府职能转型发展的重要方向。

图3 社会监督的方案

[1] 王现波.基层国土资源执法:困境与出路[J].中国土地,2012(8):15-16.

[2] 邓锋,王雪峰.对国土资源执法监察三大环节的思考[J].中国矿业,2011,20(8):33-34.

[3] 郭旭东.中国土地管理制度存在问题及完善的思考[J].中国土地科学,2012,26(2):31-33.

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[14] 国土资源部关于健全完善矿产资源勘查开采监督管理和执法监察长效机制的通知(国土资发[2009]148号)[EB/OL]. (2009-11-20) [2015-03-20]. http://www.mlr.gov.cn/xwdt/zytz/200911/t20091120_127378.htm.

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On Law Enforcement and Supervision of Land Resources—Based on the Local and National Level

SONG Weijian1,2, LI Gang1,3
(1.School of Environment Science and Spatial Informatics, CUMT, Xuzhou Jiangsu 221008; 2. The National Geological Library of China, Beijing 100083; 3. Xuzhou Bureau of Land and Resources, Xuzhou Jiangsu 221006, China)

The function of local and national government on law enforcement and supervision of land resources are associated and supplemented mutually. The local departments need the strong accountability situation which is formed by land supervision and law enforcement inspection of land satellite image at the policy level. And the local land and resource departments provide service support and basic data for land supervision and law enforcement inspection of land satellite image. This means the key link is set up at all levels so as to limit their functions. In order to make a dilemma breakthrough at the key link, we should be in accordance with the function and dilemma of all levels, in an overall view, using information technology methods including geographic information a nd e-government, as well as the complementary relationship between local and national level, that is, on the one hand, the two levels should be strengthened their own construction, on the other hand, the mutual coordination is needed, so that making overall plans concerning their advantages. At the same time, we should step up ef forts on social supervision system. If we succeed in doing t hat, a complete system of land and resources law enforcement supervision will be formed.

land and resources; law enforcement and supervision; land supervision; department of land and resources at the local level; dilemma; breakthrough

DF31；F062.1

C

1672-6995（2015）08-0037-05

2015-04-20；

2015-06-01

国土资源部公益专项基金资助项目(2012110011)

宋韦剑（1983-），男，江苏省徐州市人，中国矿业大学环境与测绘学院工程师，理学硕士，主要从事国土资源信息化建设与科技统计分析方面研究。