“多规合一”广东破局“五位一体”规划先行

陈惠陆

实现“五位一体”目标，生态环境规划必须先行，按照生态红线规划，实施最严格的生态空间管控，用生态红线控制无限扩张发展的欲望。

日前，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》印发实施，要求积极实施主体功能区战略，全面落实主体功能区规划，推进市县落实主体功能定位，推动经济社会发展、城乡土地利用、生态环境保护等规划“多规合一”，形成一个市县一本规划、一张蓝图。

多规不合，如何破解？多规合一，路在何方？日前，记者采访获悉，广州已经完成“三规合一”，增城正开展“多规合一”，探索环保规划与土地规划、城乡规划等融合工作，佛山南海、肇庆四会等地也已开展多规合一试点。一张蓝图干到底，正在成为现实。

缘起：

多规不合，积弊已久

专家认为，要实现我国现经济社会与资源环境协调发展的“五位一体”目标，生态环境规划必须先行，按照生态红线规划，实施最严格的生态空间管控，约束其他规划的空间内容，用生态红线控制无限扩张发展的欲望。

然而，规划名目繁多，编制费时费力，实施难以到位是当前最大的积弊。据统计，经我国法律授权编制的规划至少有83种， “十五”期间，国务院有关部门编制审定了156个行业规划，省、地（市）、县级地方政府编制了多达7300多个各类地方性规划。

在日前中山大学城市化研究院召开的“十三五规划背景下的‘多规合一技术研讨会”上，全国各地的专家齐聚广州，献策多规合一。 “部门之间，守着‘一亩三分地，各自为政，坚守各自所谓的‘话语权。” 国家发改委城市与小城镇改革发展中心总规划师、规划院院长沈迟表示，规划内容相互冲突，部门规划各成体系，话语体系各异，使多规之间难对接。如海南省发改委和国土厅在海南岛滨海地区的规划之间的冲突非常明显，发改部门划定为限制开发区域的范围，国土部门却将之划为可开发建设的港口区、旅游娱乐区等。

据了解，“多规合一”未开展前，各类规划在规划期限、基础资料、统计口径、用地分类上不统一，除国土部门制定的的基本农田红线对其他部门有约束外，其他空间管制政策几乎形同虚设。

此外，各部门规划只从自身事权去分析宏观层面和综合性的问题，盲目扩张“增肥”，赋予其越来越多的内容，编制内容势必重复交叉。

为破解多规不合带来的困境，从2003年起，各地方政府自发实践，积极探索破解途径。

2012年，广州在不打破部门行政构架的背景下，率先在全国特大城市开展了“三规合一”的有益探索。制定印发了《“三规合一”工作方案》，确定以划定各类控制线为中心工作，并以控制线为依据，对规划编制和项目审批进行管控。

2013年底，广州“三规合一”取得了突破性的成果，完成了一张图、一套技术规定、一个信息联动平台、一个运行管理实施方案和一个实施管理规定等“五个一”成果。摸清了城乡总体规划、土地利用总体规划建设用地差异图斑29.4万块，面积935.8平方公里。

2014年4月，广州市政府批转“三规合一”成果给市发改、国土、规划和各区政府，要求严格执行“三规合一”成果，以划定的各类控制线为依据，对规划编制和项目审批进行管控。

增城实践：划定“三区三线” 基本生态控制线是底线

党的十八大将“四位一体”拓展为包括生态文明建设在内的“五位一体”。而此前的“三规合一”只探索包括经济社会发展规划、城乡规划和土地利用规划的融合，已不合时宜。“多规合一”工作开始上升为国家政策层面。

2014年9月，国家发改委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等部委联合发出《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，明确将生态环境保护规划纳入探索“多规合一”的具体思路，真正做到了“五位一体”。

此次自上而下的“多规合一”试点工作，确定在全国28个市县率先开展，重在研究提出可复制可推广的“多规合一”试点方案，形成一个市县一本规划，一张蓝图。其中，广东有广州增城市、佛山南海区、江门四会市三个市（区）被列入全国“多规合一”试点。

增城在开展“多规合一”实践中，认为现阶段并不适合将所有的空间规划合并为一个规划，用一个规划取代所有的规划，而要通过统一发展的理念，科学合理划分不同规划所承担的功能，明确各规划之间的层次，实现发展战略、发展空间、用地布局、技术标准等协调和融合，避免分歧和差异。

在实际操作中，以一个空间战略为支撑，以实施“三区三线”作为蓝图。“三区”就是划定城镇发展、生态保护和农业生产三大空间功能区，而“三线”则是划定城镇增长、生态保护和农业发展三条基本控制红线。

其中，基本生态控制线是底线，不可触碰。“用生态红线控制发展欲望”中国地理学会经济地理专业委员会副主任陈雯表示，生态红线边界是前置边界，是不可逾越的，任何与之不合的空间规划都得调整。

除划定“三区三线”外，做好“发展条件评价”也是增城实践重点工作，包括自然环境评价、经济社会评价和发展趋势评价等。据介绍，只有做好前期发展条件评价，根据地区的环境资源承载能力和现有开发状况发展潜力，才能客观分析确定国土可开发利用的程度。

在政策保障上，增城制定了人口、土地、产业、财税、环境等一系列政策，为“三区三线”蓝图保驾护航。

目前，增城“多规合一”实践成果为《广州市增城区空间发展总体规划（2014-2030）纲要成果》，真正做到以一个空间战略为支撑，以“三区三线”作为蓝图，整合部门规划，形成行动纲领，切实增强实施力度。

2015年1月广东省发改委副主任余云州一行到增城市调研“多规合一”试点工作。余云州表示，增城试点取得了一定经验和共识，为广东乃至全国“多规合一”工作的开展提供了有益的探索，试点工作有关内容将写入正在编制的广东省“十三五”规划中。

专家献策：

实施严格生态空间管控

《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出，要做到严守资源环境生态红线，树立底线思维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。

如何做好生态环境规划，促进经济社会与资源环境协调发展成为此次研讨会热烈讨论的问题之一，专家们各抒己见，积极献言献策。

有规划专家表示，促进我国经济社会与资源环境协调发展，“五位一体”必须体现在城市规划中，城市在做规划时，都必须先确定生态环境保护规划，并以此为依据再进行其他方面规划。

“碳排放等污染物排放与未来城市空间规划息息相关。”沈迟认为，要实现我国经济社会与资源环境协调发展的目标，做好当下生态环境保护规划与其他规划的融合工作至关重要。

“多规合一，不能单纯成为保障用地增长的机器或者工具，而要重在协调增长需求与资源环境供给的矛盾”规划专家陈雯表示，“多规合一”不是简单增加一个整体发展战略规划，也不是简单对照城乡规划、土地利用规划建设用地划定差异图斑，未来工作方向不仅是解决技术层面的问题，更重要的是积极探索政策体制机制改革问题。

陈雯认为，目前仍需要进一步完善生态红线划定的科学性和技术性，按照生态红线规划，实施最严格的生态空间管控，约束其他规划的空间内容。

“多规合一，任重而道远。”沈迟表示尽管当前“多规合一”试点工作已经取得一定的成效，但是目前规划打架，影响规划公信力，扰乱市场信号，降低政府信用和效率的现象仍普遍存在，试点中偏重土地利用和城乡建设规划的融合，而忽视与其他规划的融合，另外，技术层面的创新多，体制政策方面的创新少。

如专家们所言，多规合一，任重而道远，为实现十八大提出的“五位一体”目标，促进经济社会和资源环境协调发展，生态环境保护规划必须先行，必须成为其他规划不可触碰的前置边界，这样“多规合一”才能见实效，才能不断向前推进我国生态文明建设步伐。