老龄化背景下我国城市社区居家养老浅析

郭婷

（武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉 430072）

老龄化背景下我国城市社区居家养老浅析

郭婷

（武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉 430072）

人口老龄化带来的最直接问题就是如何养老。社区居家养老是符合我国国情的养老模式。在介绍我国城市社区居家养老服务体系和部分城市社区居家养老实践的基础上，指出目前我国城市社区居家养老存在法律法规不健全、资金短缺、工作人员专业化水平低、基础设施不完善、行业标准和评估体系缺乏等问题，因此，为了完善我国城市社区居家养老，应落实法律政策，形成多渠道投入机制，提高工作人员的专业化水平，完善基础设施的建设,建立系统评估机制。

人口老龄化；养老模式；社区居家养老

一、引言

人口老龄化是经济发展、科技进步、医疗卫生水平提高的必然结果，与此同时，也给社会经济的发展带来一系列的问题。目前老龄化带来的最直接问题就是如何养老，采取什么样的养老方式，已成为满足全世界老年人需求的当务之急。

2000年我国已进入老龄化社会，2014年年末65岁及以上老年人口达1.38亿人，比例达到10.1%[1]。据全国老龄办2006年2月发布的《中国人口老龄化发展趋势预测研究报告》显示，2021—2050年我国老年人口数量加速增长，平均每年增加620万人，以3.2%的速度增加，城市人口老龄化以平均每年3.1%的速度增加，老龄化水平推进到30%以上。其中2050年左右我国老年人口将达到峰值，为4.8亿人左右，超过总人口的1/3，占世界老龄人口的1/4。

面对“银发浪潮”的冲击，“未富先老”的中国准备不够。一方面，经历老龄社会的时间只有十几年，社会保障体系正在完善中；另一方面，城市养老机构存在着资源匮乏、总量不足、服务质量不高、门槛高等种种局限性[2]。此外，随着现代社会的急剧变迁，我国家庭结构发生较大变化，“四二一”家庭模式凸显。随着工业化、城市化进程的推进，思想观念代际的差异使得空巢家庭增加，进而使得传统家庭养老保障功能弱化。因此,一种承载家庭养老和社会机构养老的新型养老模式社区居家养老应运而生,成为符合我国国情的养老模式。

二、我国城市社区居家养老现状

（一）我国城市社区居家养老服务体系

城市社区居家养老服务体系是指由老年人所在的社区向居家老年人提供形式多样的照料服务,以使老年人在自己家中和熟悉的社区中生活。服务的对象主要是低龄、身体强健、日常生活能够自理或部分自理的老年人。根据老年人接受服务的地点不同，城市社区居家养老分为“居家照顾”和“社区照顾”。“居家照顾”是指老年人在家中居住，由社区内相关组织将服务送到老年人家中。“社区照顾”是指接受服务的地点在社区内的居家养老服务中心、日间照护机构等。我国城市社区居家养老服务体系如表1所示。

表1 城市社区居家养老服务体系

（二）我国部分城市社区居家养老实践

由于人口老龄化问题日益严峻，加之家庭养老、机构养老的局限性，很多城市都积极发展社区居家养老，比较典型的模式有上海市“居家养老服务券”模式、大连市“家庭养老院”模式、宁波市“两走”居家养老模式和北京市“三结合无围墙养老院”模式，如表2所示。

三、我国城市社区居家养老存在的问题

（一）城市社区居家养老相关法律法规不健全

首先，我国城市社区居家养老相关的法律法规数量不足。目前关于城市社区养老问题的政策主要有《老年人权益保障法》、《关于在全国推进城市社区建设的意见》等。虽然很多地方政府也陆续出台一些政策文件，但是缺乏足够的权威性和强制力，对城市社区养老具体的内容缺乏足够的法律监督，难以对城市社区养老工作起到监督保障的作用。其次，我国城市社区养老服务相关的法律法规内容不健全，缺乏统筹兼顾。相关法律法规对于发展城市社区居家养老的具体程序、养老设施的建设标准、老年护理人员的职业资格认证以及非营利组织和志愿者的协调组织都没有详细的执行细则，使城市社区居家养老在具体的发展过程中缺乏统一的标准，也不利于相关监督部门的监督评估，影响我国城市社区居家养老的可持续发展。

（二）城市社区居家养老资金短缺

城市社区居家养老资金来源主要有三个，即政府财政拨款、自筹资金和服务收入。目前，无论是大连、宁波、北京、济南或其他城市，在城市社区居家养老建设上均存在资金短缺问题。第一，在政府财政拨款方面，存在政府投入不足。我国财政对社会保障的支出比例虽然逐步增加，但仍然较低，仅在10%左右[3]。据国际货币基金组织政府财政统计数据，发达国家社会保障支出比例高于30%，巴西、阿根廷等发展中国家社会保障支出比例达到20%以上。财政支出偏低影响了城市社区居家养老的可持续发展。而对于城市社区中建立老年服务中心的私营机构，政府相关部门缺乏强有力的资金支持。很多私营机构无法享受房租、水电费等的优惠政策，增加了其运营的负担。第二，在自筹资金方面存在社会捐助不足的问题。自筹资金主要通过社会集资、驻街企事业单位的捐助、居民捐助等方式筹集资金。然而，国内的志愿者组织与第三部门发展缓慢，截至2015年3月底，全国共有社会组织61.3万个[4]。而到2011年为止，美国的慈善组织数量已超过100万，城市的社会捐助活动开展举步维艰，居民的社会参与意识和捐助意识没有完全培养起来，美国慈善捐助的85%来自全国民众。根据中华慈善总会公布的数据表明，该会每年收到的捐赠大约只有10%来自大众。第三，在服务收入方面存在老人及家庭付费意愿低的问题。服务收费是维持一个服务项目的主要资金来源，适用于低偿和有偿服务的项目。然而，由于“未富先老”的国情，多数老年人自己支配的资金有限，2014年，我国人均GDP也只有7485美元[5]，导致老人参与有偿服务的意愿低下,而美国进入老龄化社会时人均GDP为10270美元。

（三）社区工作人员专业化水平低，志愿者队伍薄弱

我国城市社区居家养老工作人员主要包含两类:一类是管理人员,另一类是服务人员。服务人员主要分为受薪的服务人员和不受薪的志愿服务人员两类。无论是管理层还是一线的服务队伍都呈现出专业水平低的特征。第一，在管理层方面,管理体制不顺。目前工作人员的管理体制由老龄委和社区双重管制,管理政策与业务指导归由老龄委,而实际的工作考核则由社区直接掌控，管理人员主要按照上级街道办事处的指示被动开展工作，造成专业化、职业化程度不明显。另外,管理层缺乏大量的专业管理人才,使得城市社区工作效率不高。第二，受薪的服务人员缺乏专业的知识教育及技能训练，综合素质低。当前受薪的服务人员主要来源于本社区的下岗职工或失业居民等生活困难人员，真正社工出身的人数较少。截至2013年，全国社会工作师累计合格31183人、助理社会工作师累计合格91901人，共计12.3万人。[6]按照美国联邦政府统计，截至2012年底，全美共有社会工作者64.2万人，在社会福利和社会服务领域开展大量工作。虽然我国大部分社区服务人员参与过一定程度的工作培训，但培训时间短，专业性不强，既不连贯也不系统，并没有将社会工作的观念融会贯通。第三，志愿者队伍及人员数量少，成员结构相对单一，多为退休老年人，中青年少。参与社区志愿者服务的频率低，志愿者活动很多存在严重的形式主义，缺乏连续持久性。日常的、规范的志愿助老活动在多数城市尚未出现。截至2013年11月底，我国经规范注册的青年志愿者为4043万人，一年间向社会提供6.9亿小时的志愿服务[7]。据统计，美国共有9300万志愿者，平均每周参加志愿服务4.2小时，一年合计为203亿小时，是我国的29.4倍[8]。此外，社区志愿者队伍及人员的技能水平低，知识基础薄弱。

（四）社区养老服务基础设施不完善

我国城市社区虽然越来越重视老年基础服务设施的设置，但不完善的问题比较明显。第一，实用性差。很多社区设置的养老服务设施并没有考虑到老年人的特殊需求，忽视了这些设施的设置应该具有防碰撞、防滑等功能，同时也缺乏无障碍设施的考虑，造成了老年人活动的不便。第二，布局不合理。有的社区并没有考虑环境、交通等因素，造成服务设施使用率低，导致资源的浪费。第三，种类不全。随着人口老龄化的发展，老年人对医疗保健、护理等的需求越来越大，此外，对日常照料、文体生活、健康保健、社交等需求不断增多，而目前的养老服务设施已经达不到社区居家养老服务的基本要求。有的社区尽管有一定的医疗设施，但是社区医疗人员技术水平参差不齐，影响了老年人的看病率，也无法为老年人提供预防、治疗、护理等一条龙服务。此外，老年人渴望得到情感上的交流与沟通，而很多社区都无视老年人这一特殊的心理需求，为老年人准备的服务项目过于单一，文化娱乐设施较少，无法满足老人多样化需求。

（五）城市社区居家养老服务缺乏行业标准和评估体系，服务质量参差不齐

由于社区服务人员的流动性大和社区志愿者的友情帮助，难以满足老人随时出现的求助，无法让每一次的服务质量得到评价，更无法对服务效果进行质量控制。虽然老年人不出家门就能享受到专业机构才能提供的养老服务，但长期以来，对于服务质量如何，由于没有统一的标准和健全的评估体系，导致不同地区甚至同一地区不同地点社区居家养老服务质量差异性较大。如上海市评估社区居家养老服务质量时，部分区对服务质量较为重视，设计专门的评估员以及评估制度，定期对居家养老服务社的管理、服务员状况进行检查，实行专门的绩效评估制度。而部分区则在街道居家养老服务社中进行质量跟踪回访，考察居家养老服务员是否提供了服务，老年人对服务的满意度等等，往往在各区之间，抽查比例、评估范围、评估标准等等均不相同，同时其中缺少针对服务本身质量情况的评估与调查，使得整体居家养老质量评估缺乏科学性。在日本，评估重点是对服务成本、服务过程、服务内容进行评价。针对服务对象采用个案的临床介入方法，而针对服务提供机构则采用形式多样的复合式介入方法。

四、完善我国城市社区居家养老的建议

（一）完善并落实城市社区居家养老相关法律政策

我国在城市社区居家养老方面尚没有完善的法律法规，使得推行城市社区居家养老缺乏法律基础。第一，政府需要对原有的法律法规进行完善，细化《老年人权益保障法》及其他城市社区相关法规的条例及内容，增加具体的法律实施细则，比如养老设施的建设标准，养老管理及服务人员的职业水平要求，以及志愿者的规范管理等，从法律上给城市社区居家养老服务一个统一的管理标准，便于养老相关部门进行定期的审查考核，还要建立社区居家养老服务评估和惩罚机制，对服务过程中的问题进行考核、评估和惩戒，规范养老管理、服务人员与机构的行为。尽早制定并颁布配套、完善的城市社区居家养老法律法规，让城市社区居家养老在推行、发展中拥有法律依据。第二，政府应从政策上重视，发展普惠式城市社区居家养老，完善发展社区居家养老的有关政策。一是税收政策。对经审定合格的城市社区居家养老服务中心给予税收优惠，如免征营业税等。二是土地政策。经民政部门批准兴办的养老服务机构，要优先划拨土地，并适当降低土地出让价格。三是财政政策。各级政府制定每年投入社区居家养老的预算，对生活困难的老人予以补贴，对民办养老服务机构给予一定标准的补助，保证社区居家养老的可持续发展。四是行政事业性收费。各级政府应对社区居家养老服务项目涉及的市政公用设施配套费等费用予以免除。

（二）扩大政府财政投入，形成多元化和多渠道投入机制

第一，扩大政府财政投入。城市社区居家养老是政府组织和推动的一项社会福利事业，也是社会保障的重要组成部分。因此政府需要通过对城市社区居家养老的整体规划，建立起居家养老的预算制度，从而保证对城市社区居家养老的持续投入，并在现有投入基数上以不低于国民收入增加的比率，做到逐年增长。规定省、市、县各级政府每年对城市社区居家养老的投入比重，并保证投入的资金落实到位。从税收和福利彩票收入中提取一定比例资金支持城市社区居家养老发展。第二，实现投入多元化。运用优惠政策鼓励非营利机构、企业开展城市社区居家养老服务，引入竞争机制，降低服务成本。积极推动在养老服务产业领域建立稳定的银企合作机制，争取银行贷款支持，鼓励企事业单位、社会团体、个人、外资兴办养老服务机构，对发展城市社区居家养老的实体采取贷款利率优惠。完善养老金指数化调节机制，使得老年人有能力购买社区居家养老服务。第三，政府进一步放宽非营利机构接受社会捐款的限制，增强公益组织在吸收社会资金方面的作用。此外高效利用社区关系网络资源，建立公开便捷的城市社区服务资金捐赠平台，鼓励社会人士积极捐赠资金投资社区居家养老服务项目，将养老产业列入扶持产业名录。

（三）提高工作人员的专业化水平，鼓励志愿者参与

要做好城市社区居家养老,必须提高工作人员专业化水平。从招聘、培训、工资福利和管理等环节入手,形成一套完整的管理人员和服务人员培育和管理体系。第一，理顺管理体制，将与管理人员相关的政策、业务指导和工作考核归由一个部门；第二，开设社区居家养老服务管理专业。积极鼓励有条件的高等院校和职业教育机构设立养老管理与服务、老年护理、老年社会学和老年产品开发等专业，从根本上提高工作人员的专业素养。对现有的社区居家养老服务人员进行有计划的培训，与大专院校、卫生院校联合协作,确保其掌握基本的保健、护理及康复的知识和技能。第三，建立健全完善的社区职业工作者资格认证与评价管理制度,按照服务人员的学习和培训成果设立初、中、高三个等级的资格认证,初级为进入社区为老服务的最低门槛,需持证上岗。并且根据不同等级的服务人员设立不同的收费标准,且按等级设立薪酬水平,激励服务人员不断提高自身专业素质。第四，鼓励志愿者广泛参与。社区基层组织要及时宣传，吸引更多的人参加志愿者服务。此外，大力倡导发展社区居民间的互助服务。比如，建立“时间储蓄”制度。在双方自愿的前提下，由准老人或健康低龄老人为高龄老人或生活自理困难的老人提供服务，将服务的时间记录、存档，待服务者需要服务时，再由别人为他提供相应的服务。同时建立城市社区养老志愿者服务激励制度。通过国家法律、政府规定和社区约定使其常规化、规范化。

（四）完善城市社区居家养老设施的建设

第一，政府相关部门应该将社区养老的建设规划纳入城市规划中。对新建社区建设时要提前规划，留出养老服务设施建设场地，较老的社区则根据具体情况进行改造。要以区域内老人的养老需求为导向，在设计上充分考虑老年人的不同生活习惯，保障其生活的舒适安全。第二，合理布局城市社区养老基础设施。要发挥各个社区自身的地理环境优势，让老人在舒适自然的情况下接受社区的养老服务。第三，丰富养老设施的内容。我国城市社区的养老设施在规划建设中要注重加强多样化，以此来满足老人不同的需求。社区养老基础设施包括社区健身器械、社区养老院、社区日托所、老年活动中心等，要让老年人不仅要老有所养还要老有所乐，老有所学。社区特别要注重整合现有的社区医疗资源，一方面建立健全社区的卫生服务站，提高社区医疗卫生的综合水平，满足老年人基本的医疗需求；此外，建设专业性强的养老服务机构，比如老年人护理中心、老年保健康复咨询机构等。同时，社区的医疗卫生机构与附近专业的公立医院建立长期合作，包括医生的学习培训、社区病人的医疗、康复保健等内容。探索“医养结合”模式，将医院，社区和家庭联接起来为城市社区养老服务。

（五）建立系统的城市社区居家养老服务评估机制

第一，建立对老年人养老服务需求的评估机制。养老服务需求评估是对有日常生活照料服务需求的老年人进行评估，通过评估可保证政府的补贴资金真正用到最需要政府帮助的老人身上，发挥最大的资金效益。因此，评估的指标体系应侧重于老年人居家养老中与生活照料相关的具体状况，包括老年人的自理生活能力、家庭照料能力、家庭经济支付能力，其中老年人的自理生活能力是养老服务需求评估的主要内容。第二，建立养老服务质量的评估机制。可采取向服务员发放服务手册、建立服务监督员、定期走访服务对象等方法，对居家养老服务的效果、效率进行服务质量评估。同时还要对居家养老的发展规划是否科学合理、现行政策是否解决实际问题进行评估，以此不断完善评估工作。第三，组建中介性评估机构，使评估人员逐步职业化。应借鉴发达国家的经验，鼓励社会力量参与社会福利评估，发展NGO性质的评估组织，逐步使评估人员纳入国家的职业系列，促进养老服务评估向职业化发展。同时，政府应建立对评估的监督管理和投诉受理制度。

注释：

[1]国家统计局.2014年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201502/t20150226_685799.html, 2015-02-26.

[2]陈静.养老机构发展的瓶颈问题及其化解探析——以天津市为例[J].社科纵横,2012,(10).88-90.

[3]根据《中国统计年鉴》计算而得。

[4]民政部.截至今年3月底全国共有社会组织61.3万个[EB/OL]. http://mjj.mca.gov.cn/article/xzglxw/201504/20150400809439.shtml, 2015-04-30.

[5]根据《国家统计局2014年国民经济和社会发展统计公报.计算而得。

[6]根据《中国统计年鉴2014》计算而得。

[7]青年志愿者行动20年注册志愿者超4000万[N].人民日报, 2013-12-03.

[8]徐晓雯,张新宽.我国城市社区居家养老服务问题探析[J].山东财政学院学报，2013,(1):78-86.

C916.2

A

1671-5136(2015)03-0024-04

2015-08-30

郭婷（1991-），女，陕西咸阳人，武汉大学社会保障研究中心硕士研究生。研究方向：社会保障理论与政策。