“大众创业、万众创新”背景下农民创业扶持体系研究
——以江苏省南通市为例

闾志俊

（江苏工程职业技术学院，江苏南通226007）

“大众创业、万众创新”背景下农民创业扶持体系研究
——以江苏省南通市为例

闾志俊

（江苏工程职业技术学院，江苏南通226007）

支持并鼓励农民创业是解决农村剩余劳动力、促进城乡一体化建设的有效途径，也是“大众创业、万众创新”背景下新农村经济发展的必由之路。以江苏南通地区为例，调查分析农民的创业现状及面临的问题。提出构建以农民创业园为载体、包含政策支持体系、金融扶持体系、创业培训体系、信息服务体系、创业宣传体系、法律支持体系、电商支持体系在内的农民创业扶持系统，达到增加创业机会、激发创业潜能、提升创业能力的目标。

农民创业；扶持政策；农民创业园；创业服务平台；电商创业

创业是民生之本，“大众创业、万众创新”是促进经济发展的新增长极。而农民是经济新常态背景下数量最多、需求最旺、发展潜力最大的群体。支持并鼓励农民创业是解决失地农民和返乡农民工的就业问题、吸纳农村剩余劳动力、推动地方经济发展和城乡一体化建设最有效的途径。

一、研究背景与意义

1.研究背景

2015年3月，国务院印发的《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》中明确指出：“营造良好的创新创业环境，是加快实施创新战略，引领经济新常态发展的重要举措”，作为中国重要主体的农民创业环境的优化受到国家的高度重视。

2015年4月，国务院常务会议确定了农民创业扶持政策的总体思路，会议指出：“出台相关农村劳动力创业的政策措施，大力发展农民创业园，引领农民网上创业”。2015年6月，农业部办公厅出台的相关政策也明确提出：“在城乡一体化区域和农村范围内，充分利用政策扶持、创业平台建设、创业服务、创业培训、创业宣传与推广等主要手段，营造良好的农民创业环境”。各级地方政府也根据中央要求相继出台了一系列农民创业鼓励政策和措施。

总体而言，中央及部委出台的文件多属于宏观和意见性的政策，各地政府在实施层面尚缺乏明确的措施和标准，特别缺乏系统的农民自主创业支持体系。南通市作为沿海开放城市，经济的发展与腾飞促使越来越多的外出务工人员返乡创业。此外，城乡一体化建设进程的加快，使得越来越多的失地农民加入到创业的大军中。然而，农民创业在我国尚处于初级阶段，农民创业发展过程中会面临资金缺乏、筹资困难、用地紧缺、农民创业素质与能力欠缺等诸多问题，迫切需要地方政府从政策层面给予扶持。

2.研究意义

通过研究农民创业扶持体系，促进和鼓励农民自主创业，提高农民创业成功率，具有非常重要的现实意义。首先，自主创业拓宽了农民的就业渠道。增加农民收入，是全面建设小康社会的重要途径之一。其次，引导并鼓励失地农民创业，不仅能为失去土地依靠政府的农民提供生计保障，而且吸纳更多的闲散人员就业，有利于维护农村社会治安与稳定和谐。再次，支持并鼓励农民创业不仅停留在农业创业，更是鼓励农民向非农产业发展，有利于构建现代农业产业体系与生产、经营体系的融合发展。最后，地方政府立足民生，努力优化创业环境，构建完善的创业政策、金融、信息服务、培训、法律制度扶持体系，是解决“三农”问题的重要举措。

二、农民创业现状调查——以江苏南通市为样本

近年来，在政策利好及创业环境改善的双重影响下，南通地区农民工返乡创业或失地农民自主创业的人数越来越多，成为促进南通经济发展的“生力军”。据南通市人社局统计，截至2014年底，返乡创业人数累计为14348人，失地农民创业人数8780人；返乡创业人员及失地农民累计创办经济实体8857个，带动就业人数120268人。本文通过发放调查问卷（总共调查人数为95人）的形式对返乡农民工创业较为集中的南通海安县、如东县进行调查，探求农民创业者的基本特征，分析其创业过程中遇到的主要问题及障碍。

1.创业者基本特征

调查结果如表1所示。调查结论：高中及初中文化程度、25—44周岁年龄段的农民是农村创业的主力军；农民创业者的文化程度和技能水平较当地农民的平均教育水平高；农民创业者多数具有三年以上的打工经历或创业经历，已创业者往往拥有1-2门专业技术（如养殖技术、手工技术等），同时具有一定的资金和管理能力。

表1 ：被调查者的基本特征

2.创业动机

被调查农民创业的动机依次为：返乡者利用打工积累的资金和技术进行创业，更好地照顾家人（68.42%）；受政府对创业者的扶持政策的吸引（63.16%）；外出打工或从事纯农作业的收入太少，难以满足生活需要（55.26%）；受到周围成功创业者的激励而产生创业的想法（52.63%）；个人对创业兴趣浓厚，想通过创业实现人生价值（42.11%）；就业压力或生活所迫（39.47%）；其他原因（36.84%）。由此可见，政府出台相应的创业扶持政策及激发农民的创业动机是非常有必要的。

3.创业形式

被调查农民创业者的创业形式和层次处于比较初级的水平。个人创业形式占到90%以上，创业资金的投入规模一般在5万～20万元。创业的主要经营模式有：个体经营（47.48%）、家庭规模化养殖（10.63%）、合伙创业和租赁经营（15.65%）。

4.创业资金来源

据调查，农民创业者的资金（特指创业初始投入资金）来源为：自有资金（61.58%），亲朋借款（26.32%），银行贷款（14.68%），政府投资（3.16%），风险投资（5.26%）。可见农民创业者创业资金来源以自筹为主，筹措资金的渠道非常单一，政府和金融机构对农民创业者的金融支持力度严重不足。

5.创业信息渠道来源

创业信息的选择是指创业者通过何种渠道获取创业项目的信息、政策信息、培训信息等。通过调查，37.8%的创业者是通过政府宣传获得信息，选择从农经报刊读物获得信息的占7.5%，通过网络获取信息的占13.9%，通过邻居、朋友或个人关系获得信息的占41.2%。由此可见，农民创业信息获取的主要途径为政府宣传和个人关系。

6.行业分布及创业规模

创业农民分为返乡农民工和失地农民两大类，创业涉及的领域涵盖了农业、生产制造业、服务业、商业及互联网行业。具体分布如下：农业创业（8.3%）、生产制造业（24.2%）、服务业（18.3%）、商业（41.8%）、互联网行业（18.9%）。由此可见，农业并不是返乡农民工和失地农民的主要创业领域。经调查，已创办的企业规模普遍较小，产值也较低。雇员数在5人以下的比例高达76.67%，30人以上雇员的仅占7.56%；创办的企业年产值50万以下的占66.67%，年净利润10万元以下的占37.75%。

7.创业的阻碍因素

图1 ：农民创业者遇到的阻碍

被调查的农民创业者在创业过程中遇到的阻碍因素如图1所示。具体包括：①由于资源与能力有限，对未来比较担心，所以创业信心不足；②由于资金不足，导致创业规模小，周转不灵；③由于社会关系缺乏，市场开拓受阻；④由于没有管理经验，专业技术水平欠缺，导致企业运营不畅；⑤对国家创业政策不了解，对各种优惠政策和鼓励措施不能理解到位；⑥由于创业手续繁琐，工商税务登记繁杂，未能及时办理企业注册登记。

三、农民自主创业面临的问题分析

1.创业“软环境”有待优化

创业软环境是指农民所在地区出台的相关政策对创业产生正面的促进作用的各种因素的综合。近年来，中央及地方政府出台了一系列扶持农民创业的政策，出发点是期望提升农民创业的积极性。但在政策实施过程中出现了错位现象，部分乡镇的工商行政管理、税务、土地管理、劳动保障部门不仅不能提供高效服务，反而出现了“吃拿卡要”的不良行为，致使农民创业者产生额外开支。地方政府对引进的大企业和大项目非常重视，对农民创业者的小项目不够重视，在创业培训、创业项目推广等方面不作为。此外，在农村地区，创业服务等于纸上谈兵，流于形式，在创业审批过程中程序复杂、繁琐，要求苛刻，许多农民创业者不得不放弃创业的想法。在企业运营过程中，政府的服务更是不到位，能提供服务的往往是营利性的培训公司，由于农民创业者本身的辨识能力欠缺，上当受骗的案例屡见不鲜。如此种种现象反映了当前部分农村的产业软环境有待优化。

2.创业融资渠道有待拓宽

根据调查，创业资金的严重不足是导致农民创业热情不高、创业失败的主要原因之一。在银行流动性借贷资金紧缩的背景下，农民创业融资困难重重。主要原因表现在：我国的农村资本市场严重供不应求、农村信用社等商业金融机构的垄断性、银行贷款手续比较繁琐等。农村信用社作为直接服务农民的金融机构，在市场缺乏竞争且追求利益最大化的情况下，往往将资本借贷与投资回报率高的、风险小的项目，农民投资的小型项目及政府支持的公益性创业项目往往很难通过普通贷款的方式获得资金。此外，农村商业银行的贷款手续较为繁琐，贷款条件异常苛刻，农民难以用承包的土地、房产等进行抵押贷款。

3.创业培训机制有待健全

由于失地农民及返乡农民工普遍存在着文化层次较低、创业能力欠缺的问题，各级政府对农民创业培训出台了一系列的激励措施。但调查发现，农村创业培训往往流于形式，缺乏针对性和实用性。部分营利性培训机构实际上是利用补贴政策进行走过场式的所谓培训，加上创业培训的内容过于理论化，与创业项目的结合度不高，农民失去了参与创业培训的积极性。这种培训形式难以满足初创企业对技术型、管理型、市场型人才的迫切需求。有些创业培训讲师由于自身缺少创业经验或根本不了解农民的创业项目，在课堂上只能空讲理论，难以吸引农民创业者参与。

4.创业者素质有待提高

首先，农民由于受到生活环境与价值观的特定影响，“小富即安、求稳怕险”等小农思想在一定程度上阻碍了农民创业活动的开展，同时也影响了创业企业的再发展。其次，农民创业者比较看重短期经济利益，投机思想严重，在创业过程中会盲目仿效和跟从，缺乏独立、理性的判断。此外，由于受教育程度较低，缺乏系统的管理、营销、财务、技术的知识与培训，在市场决策方面往往比较主观，市场控制能力不佳，创业风险大大增加。再次，大多数农民创业者将经营的行业集中在建筑装修、特种养殖、商品零售、加工服务等技术含量较低的劳动密集产业，往往靠廉价劳动力获取微薄的利润，更要受制于环境的约束，一旦经济危机出现或某个市场衰退，所创企业往往在一夜之间破产消失。这也充分说明了培育农民创业者创新能力的重要性，只有这样才能提升农民的创业层次和创业成果。

四、“大众创业、万众创新”背景下农民创业扶持系统的构建

基于上述对农民创业现状及存在问题的分析，政府在制订相应的创业政策时应从增加创业机会、激发创业潜能、提升创业能力三个层次进行考虑，同时应该通过某种载体、在某种特定的环境和背景下实施相应的政策。为此，本文提出了基于“大众创新创业”环境、以创业园为载体、包含“机会、激发、技能”三要素的创业扶持体系（见图2）。

图2 ：农民创业扶持体系的构建

1.增加创业机会的政策扶持体系

增加创业机会是针对返乡农民工和失地农民而言的，因为他们在创业过程中拥有较少的人、财、物资源。因此，需要从政策层面给予扶持。增加创业机会的政策包括：金融政策、法律扶持政策、财税扶持政策、土地扶持政策、市场扶持政策等诸多方面。以上政策措施不仅最大限度地增加农民的创业机会，更在某种程度上减少农民的创业阻碍。

①财政扶持政策。建立返乡农民工及失地农民创业专项基金，为农民创业者提供融资补贴；对农业及相关领域创业的农民给予一定的资金补贴；对农民新创企业场地租赁、水电网络等方面给予财政补贴。

②税收扶持政策。在农民创业的初始阶段（3年内）实行增值税减免或优惠；免除或降低个人所得税、企业所得税税率；推行加建折旧等优惠措施；对农民创业带动就业的企业实行优惠税率或退税政策。

③土地扶持政策。把农民创业用地纳入城乡统筹发展和规划，尽可能向农民创业者提供价低质优的创业用地，必要时给予一定数额的土地财政补贴，

④市场扶持政策。通过降低创业门槛，放宽企业经营范围增加创业机会。对于创业住所登记尽可能灵活简化；对于国家没有明令禁止的创业领域，鼓励和扶持农民创业者进入，带动区域经济多样化发展。

⑤金融扶持体系。首先，针对农民创业多元化的金融需求，推出个性化、差异化、多元化的金融产品。如在创业初期的担保贷款、创业中期的流动资金贷款、创业后期的投资理财金融服务等。其次，提高抵押担保贷款的科学性与效率，在风险可控的前提下，扩大农民创业贷款抵押物的范围，也可以“合作社”形式开展信用担保业务。再次，对村镇银行、小额贷款机构、民间资金互助组织等多种形式的民间金融机构进行规范并引导其参与农民创业金融服务，弥补农村金融系统的不足。

⑥法律支持体系。国家、省、市、县（区）出台的扶持政策主要以指导思想（意见）的形式出现，对于实施层面的职能部门而言缺乏强制约束力。因此，地方政府应采用政策和法律法规相结合的形式，出台农民工创业的相关规章制度或促进办法，做到“有法可依、有章可循”。同时，政府可以与当地的律师事务所合作，成立农民创业法律援助机构，以期为农民创业过程中的法律问题提供援助或保障。

2.激发创业潜能的信息服务体系

信息渠道是否畅通直接关系到农民创业的成功率。为此，创业政策不仅需要增加创业机会，更要从信息的角度提供行之有效的服务，才能激发创业者的潜能。具体的措施应包括：创业宣传体系以及信息服务体系。只有充分宣扬创业典型，树立成功创业榜样，奖赏创业行为，才能形成“想创业、敢创业、能创业”的文化氛围，激发农民的创业热情。此外，信息渠道的畅通也是农民创业的必要条件之一，如何构建通畅的信息渠道，使得农民创业信息不对称问题得到解决也是政府部门需要考虑的重点问题。

①信息服务体系。当地政府应和专业的信息咨询公司联手创建专门创业信息平台（如创业服务网站、流动媒体等），做好农民创业项目推介、创业政策咨询、创业经营指导、创业合作等信息咨询服务。创业信息服务平台的主要内容及栏目可包括：学习交流系统、服务管理系统、档案信息管理系统、专家咨询系统、成果推介与撮合系统五个模块。信息平台的中级目的是为农民创业者提供风险咨询和决策服务，从而降低风险，提高成功率。此外，当地政府应出面设立或支持农民自发组织成立“返乡创业者协会”、“失地农民创业协会”等民间组织，开展互帮互助、信息共享、经验交流等活动，促进农民创业规模不断扩大。

②创业宣传体系。创业宣传包括了政策宣传和典型事迹宣传两个方面。政策宣传的目的是让农民了解政府的政策，把握创业机会。而典型事迹宣传的目的是发挥“示范和扩散效应”，带动创业者周围更多人参与创业。相关部门或创业协会也可以定期举办大规模的创业成果展示会或表彰大会，挖掘成功创业者的典型事迹，邀请农民企业家巡讲报告，激发广大农民的创业热情。

3.提升创业能力的培训体系

创业能力相比较于创业机会和创业潜能而言更加重要，因为创业能力是创业成功的关键因素和重要保证。如果农民创业者因为创业知识的匮乏和创业能力的欠缺导致创业失败，损失的不仅是个人，更多的是浪费了公共政策资源。因此，一个完善的创业扶持体系还必须能包含创业培训体系。地方政府需要充分整合各类培训资源，利用职业院校或农业院校开展针对性的创业技能培训，提高培训效率，同时开展创业经验交流会，丰富农民创业者的人脉关系。

建议地方政府充分结合返乡农民工及失地农民的优劣势和教育资源，构建“由人社局、教育局、农业局、经信委等行政部门牵头，以高等职业技术院校和农业职业院校为依托，创导师团为中坚，创业培训机构为补充，农民创业者为主体”的创业培训体系。政府层面聘请一批具有丰富创业经验或行业管理经验的企业家、电商辅导员、职业经理人、天使投资人、农民创业带头人作为创业导师，给予其物质上和地位上的相关待遇，提升其创业培训与指导的积极性。此外，政府可以与职业院校进行联合培养，为农民创业者提供个性化的培训。

4.以农民创业园区为载体的平台建设体系

创业园是初创企业成长的“孵化器”，更是再就业和富余劳动力转移的“蓄水池”，在当前农民创业比较零散、规模小、单打独斗的情况下，以农民创业园为载体的平台建设显得尤为重要。地方政府应结合当地返乡农民工及失地农民的实际情况，创建具有产业特色的创业园，制订各种优惠政策鼓励农民进入创业园，有效促进农民创业园的区域化布局、专业化生产和一体化经营。

首先，做好创业园区的总体规划与布局。要针对不同的县（区），充分发挥其产业优势，从产业、市场、技术、主体等多方面进行准确定位，减少创业园之间的产业同质化现象。其次，成立创业园管委会，面向园区创业农民提供一条龙服务，在申请入园、手续办理、技术指导、经营运作、管理咨询等方面提供“一站式”服务。再次，对符合国家政策和法律法规要求建设的返乡创业园、农业创业园等给予经费补贴与政策扶持。最后，农民创业园要依托科研院所的技术力量，就关键性技术难题开展联合攻关，实现利益共享。

5.以“互联网+”为契机的电商扶持体系

在电子商务环境下，农民也需要在创业过程中不断创新。电子商务的蓬勃发展为新型农民特别是职业农民创业提供了新的商业机会。为此，南通农民应该顺应“互联网+”的浪潮，出台相应的政策，大力培训并提高农民开展电子商务创业的技能，努力实现创业项目的创新转型升级。

首先，要支持电信企业加大对农村地区移动互联网的建设投入，加快提速降费，建设高速畅通、覆盖城乡、质优价廉、服务便捷的宽带网络基础设施和服务体系。鼓励建立小型电商聚集区，鼓励龙头企业、平台电商、电信运营商、信息服务商、金融服务商结合农村特点，建立电子商务服务平台、现代物流与集散中心。其次，给予农民电商创业更多的政策扶持与倾斜，鼓励农民依托创业园平台网络发展电子商务。对网络商户的扶持政策参照实体商户，经工商登记注册的网络商户从业者同等享受各项就业创业补贴与扶持政策；未经工商登记注册的网络商户可参照灵活就业人员扶持政策。再次，加强农民信息技术培训，提升农民电子商务、移动互联网、网络技术等方面的应用能力，鼓励网站设计、图片处理、电商美工等服务类企业进入农村市场，解决农民网上创业的后顾之忧。最后，采取优惠措施或政策鼓励新生代大学生回家乡农村从事电子商务创业，培育并带动更多的农民从事网上创业，对于具有示范带动作用的互联网创业者，可授予其“创新创业之星”称号，逐步培养其成为电商创业带头人。

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F323.6

A

1671-5136(2015)03-0051-05

2015-08-27

本文系2015年度南通市社科基金项目《“大众创新创业”背景下南通农民创业扶持政策体系研究》（课题编号：2015BNT004，课题主持人：闾志俊）的研究成果

闾志俊（1973-），男，江苏海安人，江苏工程职业技术学院商学院副教授。研究方向：高职教育与产业经济。