农村治理将趋于消失？

党国英

乡村治理是国家治理的一部分。国家治理的现代化，包括乡村治理的现代化，也包括城市治理的现代化。二者既有个性，也有共性。

广义的社会治理，应是指一个群体的公共性事务安排的机制以及公共性事务本身，其中包括公共权威生成机制、公共权威运作机制与公共事务活动系统本身。这里讲的群体，可以是一个国家的国民，也可以是社区居民或村落居民。

治理的现代化，是一个相对概念。不同时代有不同的“现代”标准。总体看，人类从产生到现在，社会治理在不断进步。以笔者体会，人类社会治理进步的关键性线索，一是私人财产权与公共产权的边界由模糊到逐步清晰，私人财产权保护越来越具有合法性；二是自由越来越具有普遍的现实性，公共强制越来越具有规范性；三是公共权威的产生逐步由暴力决胜转化到民主政治的票决制决胜；四是公共权威逐步分散化、社会化，多元权威逐步替代政府一元权威；五是在政府治理系统中，地方自主权不断增大，形成广泛的地方自治；六是宗法力量在公共事务中的作用逐渐消解，而不同大国的这个过程在形式与结构方面有所不同；七是社会治理趋向高度专业化，无论政治家还是公共领域的志愿者，大多以公共事务处理为职业，并积累了专门知识。社会治理的变化当然还会有其他情形，但主要线索应是这些方面。

上述关于社会治理的若干方面，无论在城市治理还是乡村治理的现代化中，都会有所表达，应该看作一种共性要素，但农村治理有自己的独特性。

在农业现代化条件下，农户的社区性特征不再显著。大量村庄会消失，农户将分散居住，少数与农业密切相关的人口聚落会是农产品的初级加工与贸易中心，其社会结构类似于小城市。还有少量村庄会发展成为旅游业为主的村落，与农业的关系不再紧密。而国家将成为农业要素的重要供应者，农户与国家的关系变得密切，国家所提供的养老与医疗保障会极大瓦解传统宗法关系。农户的联合体趋向专业化，形成各类专门的合作社，并承担一定的公共服务职能。因为农户居住分散，生活排放量比较小，通常国家对农户的环境标准要求不会太严格，农户的生活排放大多凭借自然力得以转化，这也同时要求农户在生活排放中必须高度自律。除以上特征外，农户与城市居民在公共领域并无重要区别。从这个意义上说，农村治理最终会是趋于消失的概念。

回到现实，当下中国的农村治理仍然是一个必须面对的问题，因为我们的农村是一个庞大的存在。梳理中国农村治理的现实，我们面对的问题不少。

第一，村民自治制度的运行尚没有一个合理的、法制化的中央与地方之间的分权体系支撑。这方面的探索任务十分艰巨。在新的制度体系出现之前，村民自治制度只能将就地运行。

第二，农村产权关系存在缺陷，为公权过度干预私权提供了条件，妨碍农户自由行使财产权。农业经营性财产，包括土地，本来不适合实行“社区共同共有”制度，但我们选择了这样一个制度（集体经济）。这个制度经过多年调整，已经成为一个弱化的社区共同共有产权制度，但农户的土地财产权不明晰问题却还没有得到根本解决。

第三，农村社会治理面临体制创新选择难题。中共十八届三中全会提出了国家治理现代化的宏伟目标，如何使农村治理与这个目标相衔接，将是一个艰巨任务。大量村庄消失或收缩为小型专业农户居民点以后，行政村的建制将不再有重要意义。未来将会实现城市与乡村治理机制的完全统一。如何渐进地推进这个过程，将意味着一系列政策的系统性调整，这对决策者是前所未有的考验。

第四，农村建设面临效率与平等的两难选择。我国城市化率达到约75%时，有望实现农民收入与市民收入的大体相等。达成这一目标不仅意味着大量现有农民进城，还意味着大量村庄消失或收缩为小型专业农户居民点，少部分村庄会演化为小城市，还有少部分村庄会转变为专业村落。这种情形意味着齐头并进地针对几百万个自然村进行“新农村建设”，将是一个巨大浪费。但从另一方面看，如果完全不考虑留守村民的公共服务，也有违社会主义的国家治理原则。如果由政府人为地通过“迁村并居”来加速人口布局调整，又难免增大社会摩擦。如何顺应城市化要求，较好地兼顾效率与平等的关系，实现人本主义城市化，还需更为明智的政策创新。

第五，国家与农民的关系仍需进一步调整。我国农业经营组织体系落后，农业技术模式存在重大缺陷，这都成为农业成本高、农民收入低的重要原因。如何改革农村社会管理体制、调整财政支农体制，是政府经受考验的难题。体制改革受思想解放水平的制约，支农体制调整受利益保护的羁绊，推进改革与调整十分不易。

第六，中国农村未来一个时期的重要任务是系统性的移民，但不能由政府强制移民，而应该自由移民。因为我国深山区以及其他一些土地贫瘠地区在农业上没有竞争力，农民的有效工作日不足，其收入低下具有必然性。如果他们拥有自由选择权，其首选是工作性移民。对于基本不具备城市工作能力（或自认为没有能力）的农民，他们也会选择留居农村。自由移民是一个比较缓慢的过程，这个过程中，大量农户要饱受低收入之苦，政府出于保障社会基本平等而援助这部分农民也具有挑战性。这两年，政府的改革发展举措为该人群提供了有效帮助，特别是近期出台的《国家贫困地区儿童发展规划》，意义十分重大。

解决以上问题，应该是我国转型时期实现乡村治理现代化问题的主要任务。本文不打算详细分析政策调整的目标。一个基本的发展战略考量，是逐步实现城乡社会治理的统一。应考虑不再区分“村民委员会”与“居民委员会”，并修订有关法律，颁布不区分城乡的“居民委员会组织法”。可以考虑将现有大部分建制镇和少量有一定规模的村庄设置为“县辖市”，并随着农业现代化的推进，将现有自然村逐步转变为小型专业农户居民点，并直接归属“县辖市”统辖，使农户成为不分城乡的居民区的居民，在此基础上建立以民主自治为核心的城乡统一的社会治理架构。

（作者系中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任、研究员）