不立案举报线索审查制度的优化

常丽平　赵德军

内容摘要：针对职务犯罪日趋复杂、隐蔽及举报线索质量不高等特点，实行不立案线索审查制度，增强举报线索的利用价值，有着极为重要的意义，但不立案线索审查工作开展的并不理想。应根据控申部门不立案线索审查工作开展现状、与自侦部门配合情况等因素，对不立案举报线索审查制度进行优化。

关键词：不立案 线索审查 职务犯罪 控申检察 初查

不立案举报线索审查是指人民检察院控告检察部门或者举报中心（以下简称“举报中心”）对自侦部门初查后决定不予立案的举报线索进行审核、核查，以确定不予立案决定是否正确的专门活动。在工作中，举报中心主要通过审查线索涉及的程序问题和实体问题是否已经得到全部查清、初查事实是否构成犯罪以及侦查人员在侦查过程中是否违法等问题，确保线索得到及时、有效处理，从而更好地打击各类贪污腐败和渎职犯罪行为，维护群众权益，从源头上预防和减少涉检信访案件的发生，同时也是检察机关加强内部监督制约、提升办案质量和效果的重要手段。但实践中该项工作的开展却并不理想。虽然最高人民检察院2009年颁布的《人民检察院举报工作规定》要求自侦部门应向举报中心回复其所转交的举报线索的查处结果，2014年1月9日下发的《人民检察院不立案举报线索审查工作办法》再次强调自侦部门应将举报线索初查结果回复举报中心，但实际上控申部门向自侦部门转交举报线索后要么石沉大海，要么自侦部门的回复未附案件查处情况及相关依据，导致举报中心答复举报人效果不好。对于这些问题，我们需要认真应对。

一、不立案举报线索审查工作开展不畅的原因

（一）举报中心与自侦部门之间缺乏配合，信息不对称

长期以来，举报中心与自侦部门之间没有建立信息共享机制，两部门建立了各自的线索数据库，对举报线索实行分别管理。尤其在实践中，一些基层人民检察院自侦部门对于直接收到的举报线索以及在办案中发现的需要另案处理的线索，往往没有按照高检院有关规定移送举报中心或者向举报中心通报，而是报检察长或者主管副检察长审批后，直接安排人员初查。对于初查结果，举报中心自然无从得知，更无从监督。在有些检察院，检察长和其他院领导甚至不向举报中心通知所收到的举报线索，而是直接向下级人民检察院和主管部门批转或者将线索保留在自己手里，造成线索长期积压。这就导致举报线索多头管理，弱化了举报中心线索统一管理、查办职务犯罪启动器的作用。

在举报线索查处结果回复方面，也存在自侦部门对匿名举报线索处置随意，不将查处结果反馈给举报中心，或对实名举报线索只单纯反馈结果，不提供或者根本不制作回复文书等问题。这导致举报中心对查办过程一无所知，对线索的反馈掌握、催交办及清理等管理职能无法有效发挥应有的制约作用。

（二）举报中心自身工作没有做到位

举报中心的主要任务不仅仅是向自侦部门转交案件线索，提高案件线索质量，更重要的是通过不立案举报线索审查，及时答复反馈举报人。按照高检院要求，举报线索实行专人登记、专人负责，举报中心负责登记人员按照领导批示，将举报线索转交自侦部门审查。若自侦部门不按时回复结果，举报中心催办两次后就不再催办。由于举报中心和申诉部门合署办公，共同承担控申工作，加之近几年信访压力增加，导致控申部门将大部分精力放在化解社会矛盾、维护社会稳定上。同时，控申干警欠缺举报线索审查、初核的能力，使得线索处理质量不高，不立案举报线索审查工作比较薄弱。

（三）举报线索处理缺乏监督

按照高检院规定，自侦部门对决定不予立案的举报线索，应当在一个月内将不立案通知书和初查案卷一并书面回复举报中心。依据有关规定，举报线索的初查工作由自侦部门独立承担，大量的举报线索分流到自侦部门后，举报中心难以及时、全面地掌握自侦部门对移交的线索是否及时调查、查到什么阶段、查办的力度、质量和效果如何等情况。这导致初查中的违法违规行为难以受到及时有效地监督，可能引发违法办案或涉检信访。

二、不立案举报线索审查制度的优化设想

（一）健全不立案线索审查催办制度

《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第166条规定：“举报中心应当对不立案决定的举报线索进行审查，认为不立案决定错误的，应当提出意见报检察长决定。如果符合条件的，应当立案侦查。自侦部门对举报中心移交过来属于本部门办理的案件，应当在一个月内将处理情况回复举报中心，以便举报中心及时答复举报人或向有关部门上报结果。逾期未报的，举报中心应当进行催办。”鉴于实际工作中存在由于案件线索查办周期比较长，情况反馈容易被自侦部门忽略的问题，举报中心可以实行通报催办制度，由举报中心制作催办单（一式两份），定期向自侦部门催办，一份交自侦部门，一份存举报中心；举报中心对自侦部门回复的查处结果按照不立案审查报告要求，逐项核实、审查自侦部门回复结果是否符合规定。这有助于通过内部监督为有案不立、违法违规、人情案等情况建立第一道防火墙，从源头上保障举报人的合法权益。

（二）举报中心与自侦部门定期召开内部联席会议

根据《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第157条的规定，人民检察院控告检察部门或者举报中心统一受理报案、控告、举报、申诉和犯罪嫌疑人投案自首，是唯一有举报线索受理权的部门，非经控告检察部门和举报中心正式受理，任何报案、控告、举报、申诉和犯罪嫌疑人投案自首不得进入后续办案程序。为了改变线索管理混乱局面以及举报中心和自侦部门各自为战的状态，建议举报中心与自侦部门定期召开内部联席会议，由两部门分管副检察长、举报中心主任、负责线索登记人员、自侦部门案件线索管理人员等每三个月召开一次联席会议，通报举报中心流转自侦部门的线索回复情况及需要共同做的工作。对发现的问题及时汇总分析，研究解决方法，不断提高初查质量。对不立案举报线索经审查后认为需重新初查的，要明确举报中心、自侦部门在重新初查中的具体职能分工，充分挖掘举报线索的潜在价值，提高线索成案率。

（三）强化控申干警责任意识

随着群众法律意识、维权意识的提高，他们希望通过司法程序维护自身合法权益并对检察机关寄予很大希望。实践中，举报线索登记人员在案件线索移送自侦部门后，经催办而自侦部门不予回复或者回复不符合规定，举报线索登记人员往往不再催办，导致信访接待人员无法做到有理有据地向举报群众作出答复，从而可能引发涉检信访，不利于社会稳定。因此，控申检察人员要牢固树立群众观念和责任意识，运用法治思维和法治方式做好不立案线索审查工作。一是要认真做好线索登记和跟踪督办工作。对线索登记建立台账，准确登记转交自侦部门的举报线索及催办日期和次数，并将每次催办情况向部门负责人、分管检察长汇报。二是定期清理举报线索。只有定期清理举报线索，才能对举报线索做到心中有数，建议每三个月清理一次举报线索，并对存查、缓查举报线索实行动态管理。对线索清理情况形成书面材料，报分管副检察长了解情况。三是对自侦部门回复认真审查，切实履行审查职责。对于自侦部门作出的不立案举报线索审查报告，控申部门要在坚守法律底线和职业良知的基础上认真审查初查的证据及结论、审查情况和法律依据，坚决依法纠正初查过程中存在的问题，力争做到将信访隐患化解在第一关口，让群众对答复心服口服。

（四）建立线索集体评估机制

线索评估是科学判断线索价值、强化内部监督制约的重要举措。举报中心可以对受理的案件线索统一编号，组建案件线索审查评估小组，由分管副检察长、举报中心主任和自侦部门有丰富办案经验的办案人员对线索进行集体评估。在集体评估的基础上，对案件线索进行分类，认真甄别案件信息，及时将有价值的线索登记移交职务犯罪自侦部门办理，从而使线索处理走向规范和透明，克服初查的随意性，提高成案率。