检察机关提起环境公益诉讼角色探析

马兰

内容摘要：目前，国内对由谁承担环境公益诉讼的原告资格问题颇具争议，有的认为环境公益诉讼应当属于民事领域，不应由检察机关担起该诉讼主体；有的则认为环境公益诉讼的公益性及其调查取证的困难性，由检察机关承担起环境公益诉讼有其制度与资源的保障。本文认为对于环境污染应当分情况予以区别对待，公民、社会团体、检察机关应当区分情况，分别担当起环境公益诉讼的原告资格。

关键词：公益诉讼 环境公益诉讼 检察机关

新修改后的《民事诉讼法》，首次明确将对环境污染等损害社会公共利益的行为付诸于法律规定的机关和有关组织提起。然而，行政环境公益诉讼如何提起、如何操作都设有明确规定，因此本文就环境公益诉讼的构建提出一些思路。

一、环境公益诉讼的概念

环境公益诉讼是公益诉讼的典型类型，相较于其他公益诉讼，其形成与发展最受关注，同时也最为完善。在我国，对于环境公益诉讼的定义众说纷纭，由于在我国国内并没有形成及确立环境公益诉讼体制，国内法学对于环境公益诉讼的定义也都有不同的见解，但是从环境权设立目的以及环境公益诉讼设立的最终价值追求来说，环境公益诉讼应当从受害的不定性、法律设立的防止性角度来予以确认。

（一）公共利益的内涵

根据维斯布鲁德等人的归纳，在西方自由主义传统内部存在对公益的诸多不同的观点。不论是功利主义认为的公共利益虚无或个人利益总和说，还是柏拉图思想的理论学派所认为的某种伦理标准，亦或是公共利益说，都不能准确的涵盖出公共利益的内涵。根据国外学者对于公共利益的论述，以及《布莱克法律大辞典》的解释，笔者较为赞同的是共同利益说，即公共利益强调的是利益的某种公共性。

（二）环境公益诉讼的内涵

环境公益诉讼是公益诉讼的典型体现，它具有不同于一般公益诉讼的特征。对此新型诉讼制度，各国称呼不一致，如环境民众诉讼、环境公民诉讼等，但其内涵基本一致。环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。环境公益诉讼，是保护环境的重要武器，中国现行的法律制度规定，起诉人应当与案件有直接利害关系，而公益诉讼则不要求有直接利害关系，不要求起诉人是法律关系当事人。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。

二、国内外相关研究综述

（一）国外综述

环境公益诉讼在国外，尤其是经过工业革命的发达国家来说，其制度更为健全与完善。就美国来说，虽然没有一部专门性的环境公益诉讼法律法规，但是由于美国实行的是联邦制下的分管制度，所以各个联邦环境法律中的公民诉讼条文所组成的环境公益诉讼内容十分之完善，其规定任何人都有权代表自己对包含政府及其政府机构在内的任何人提起一项民事诉讼，此项权利可以看做是将环境公益诉讼的权力赋予给了公民个人。在英国，它主要通过判例的形式建立起检举人诉讼制度的环境公益诉讼。

（二）国内综述

对比国外的环境公益诉讼制度的研究，虽然我国引入该制度的时间较晚且发展速度及认知程度也较慢，尚未建立起该制度，但是有关环境侵权诉讼的规定散见于《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《环境保护法》等法律法规中，同时近几年国内专家与学者都纷纷试图开始引导环境公益诉讼走向制度化，对于该制度的构建纷纷提出不同的看法，有学者以被诉对象不同，提出环境公益诉讼应分为民事环境公益诉讼和行政环境公益诉讼。

三、检察机关提起环境公益诉讼需遵循的基本原则

当然环境公益诉讼所应遵循的原则绝非仅仅只有本文所阐述的以下两个原则，例如还有公共利益原则，笔者认为以下两个原则相比其他原则来说，有着其特殊性和不可替代性。

（一）有限干预原则

有限干预原则，与经济领域的谨慎干预原则有所不同，它要求的是检察机关在提起环境公益诉讼之前，要严格按照法律、法规的规定，在分析衡量该案所造成的公共财产损失、社会影响、事态发展等方面的因素后，如果该案社会影响一般，或者受害群体能够快速找出，且在及时发现予以制止后能够防止事态朝严重方向发展，或者即使通过司法的程序也不可能得到有效解决的前提下，则不宜以检察机关发动该公益诉讼。

（二）最后与最佳救济原则

根据司法最终解决原则，司法程序应当是保护公共利益的最后一道防线，对于公益受损的案件，只有在一般的民事救济方法、行政救济手段无法实现时，方可启动民事公益诉讼程序。

四、检察机关提起环境公益诉讼的范围

根据环境公益诉讼的对象不同，笔者认为，可将检察机关提起环境公益诉讼的范围，大致分为两类：

（一）民事环境公益诉讼

民事环境公益诉讼，是指由于环境污染造成社会公共利益遭受损失的情形下，检察机关代表自然人群体的代表，针对有关民事主体污染和破环环境的行为提起诉讼。当一般民事主体的破环行为对公共利益造成损害，但是通过课以行政处罚已经难以弥补对环境所造成的损失时，检察机关就可以适时提起民事环境公益诉讼。但是正如笔者前述中所提及的，在提起环境公益诉讼时应当遵守有限干预的原则。因此，在设置民事环境公益诉讼的范围时，为防止职权重叠、资源的浪费，提起民事环境公益诉讼的范围应控制在以下范围：行政机关根据“依法行政”原则不能直接予以有效干预，同时，这样做的后果损害了或者可能损害环境公共利益的民事行为。

（二）行政环境公益诉讼

所谓行政环境公益诉讼，是考虑到环境行政机关及有关部门的职员，如环境质量监测局，其虽然是环境公共利益的维护者，但是由于在利益驱使或者地方保护主义等因素影响下，应作为而不作为、不应作为而作为以及滥用行政自由裁量权的情形时有发生，从而造成了对环境公共利益的侵害。我国目前的行政法学领域对于检察机关提起行政环境公益诉讼持着否定态度。以《行政诉讼法》第2条、第11条来看，其都明确规定了只有行政相对方因具体的行政行为遭受损害的方能提起诉讼，甚至有的具体行政行为必须经过行政复议仍不服后才能诉至法院，这一方面限制了原告资格的范围，另一方面也为事情的解决无形中添置了障碍。立法精神尚且如此，理论家对此也普遍认同，当前我国环境公益诉讼的实际情况之一，就是行政不作为是当前环境公共利益遭受损害的一个重要原因，并且，这样的行为一直没有有效的控制途径，因此笔者认为，我国应当建立检察机关提起环境行政公益诉讼的制度。

五、检察机关提起公益诉讼的方式

（一）检察机关直接提起公益诉讼

《民事诉讼法》第15条规定，“机关、社会、团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或个人向人民法院起诉。”因此，当国家公共利益受到侵害，穷尽救济措施仍不得效果时，检察机关可以直接提起环境公益诉讼。当然从前面的表述中可以看出，所谓的直接提起环境公益诉讼其实可以具体分为两种形式：主动提起和被动提起。这里主要的区分标准就在于最后和最佳救济原则的准确把握。同时，应当强调的是如果是被动提起时，检察机关必须严格依照法律规定和法定程序对起诉请求进行审查，既不能浪费资源，也不能独断专行、置之不理。

（二）检察机关参与公益诉讼

1.督促起诉。督促起诉，其实际运用的是检察机关的检察建议的效用。相对于其他的文书而言，检察建议一般仅仅作为内部的司法文书，其缺乏相应的法律权威性，同时受建议的单位对于其重视程度，实践中的认知也往往不一，缺乏刚性的约束。但是仍不可忽视的是该方法可能所达成的预期目标，因此在实践中可以适当的使用，但是检察机关应当对其进行事后跟踪处理。

2.支持起诉。《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。”该规定为检察机关支持民事公益诉讼提供了法律依据。2001年最高人民检察院在《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中提出，要积极稳妥地开展支持起诉工作，对侵害国家利益、社会公共利益的案件，支持有起诉权的当事人向法院提起诉讼。通常是在为保护国有资产或弱势群体的合法权益时采取。

（三）举证责任的合理分配

民事诉讼的一般举证原则是“谁主张，谁举证”，但是考虑到环境侵权案件的复杂性，许多国家在环境侵害案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则，这主要考虑到环境损害的认定需要很强的技术性，原告不具备该专业性，且承担该举证的费用难以计算，这样的分配具有一定的合理性。但是对于检察机关提起的环境公益诉讼案件来说，如果将举证责任片面的倒置给被诉方，那么被诉方承担的责任将会明显提高，因此在举证责任的分配上必须做到合理分配。在被诉方对是否排污、能否造成污染、排污与损害之间是否有因果关系、能否依法免责提供证据上，给检察机关赋予一定的调查取证权，以做到合理分配举证责任。

六、湖州市检察院环境保护公益诉讼制度实证分析

2010年湖州市检察院就开展了环境公益诉讼制度的探讨与实践，并联合了湖州市环保局共同签署了《关于建立环境保护公益诉讼制度的若干意见》，以“第一个吃螃蟹的人”的姿态建立环境保护公益诉讼制度。该意见的出台，一方面是表明环境问题成为我国法律所要亟待解决的重大现实问题，同时也表明国家和政府希望通过以法的形式促进环境公益诉讼制度在我国进行尝试。该意见中明确了以下方面的内容：

一是将环境公益诉讼的原告资格直接或间接赋予检察机关。规定了检察机关在办理环境公益诉讼案件的三种形式，其主要根据是污染案件对社会公共利益造成损害的不同，在优化司法资源的基础上，如何妥善快速的避免诉讼进程慢导致污染扩大所进行的初步尝试。按照检察机关办理民事督促起诉案件的有关规定，根据不同情况分别作出证据不足结束调查、达成民事和解、提起环境公益诉讼（包括支持起诉、督促起诉和直接提起环境公诉诉讼）。由于环境污染案件其取证范围广及难以取证，当事人有起诉意愿的，市检察院可以支持相关当事人起诉；对于相关责任人对侵害后果未采取补救措施，环境污染行为严重侵害国家和社会公共利益，有关单位或个人虽经检察机关督促，未在合理期限内向法院起诉的，不特定群体的财产权和人身权受到环境污染行为严重侵害的，其他认为应当提起诉讼的，市院可以直接向法院起诉。

二是争取了环保部门的配合与协作。检察机关毕竟在环境保护方面不是专门的机关，因此有必要借助于环保部门的协作，由其提供侵害社会公共利益的有关环境违法信息，以便检察机关能够准确掌握。同时一旦检察机关启动或者调查环境污染案件，这时就需要依靠环保部门做出科学、公证的化验等技术支持。

三是与环保部门建立正确的督促起诉便捷渠道。明确了检察机关办理环境公益诉讼案件，应当遵循事后监督、有限监督的原则，在环保部门办理的环境污染行政案件时，经检察机关审查后认为侵害行为造成的损害后果尚需进一步处理和补救的，可以以检察建议的形式督促环保及有关部门起诉或进一步采取其他补救措施；检察机关认为案件符合督促起诉条件的，应当督促环保部门及时向法院起诉，环保部门收到检察机关的督促起诉书后，按照法律的规定于三个月向法院起诉，或者说明不起诉的理由，若理由不成立，检察机关可直接代表国家向法院起诉。若其中

涉及刑事犯罪的，应依法追求刑事责任。