税务机关绩效管理的若干问题探讨

于魏华

（辽宁税务高等专科学校，辽宁 大连 116021）

税务机关绩效管理的若干问题探讨

于魏华

（辽宁税务高等专科学校，辽宁 大连 116021）

绩效管理是新时期创新政府管理的重要内容。中国共产党第十八次全国代表大会报告提出“创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理”。 中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调“严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致”。为贯彻落实党中央的部署要求，加快转变政府职能，创新行政管理方式，调动税务干部的工作积极性，国家税务总局在全国税务系统展开绩效管理工作。本文论述绩效管理的基本理论，澄清了目前对绩效管理认识的片面性，通过分析税务机关推行绩效管理的必要性和其存在的问题，为优化税务机关绩效管理工作提供有效建议。

税务机关；绩效管理；问题；探讨

进入新时期，随着我国经济和社会形势的变化，税收管理工作日趋复杂多变，税务干部队伍面临诸多风险和考验。为适应税收征管改革的需要，完善激励约束机制，提高税务机关行政效能，税务机关需创新行政管理模式，建立和完善科学的绩效管理机制和体制，充分调动广大税务干部的工作积极性，改进纳税服务，促进税收执法水平和征管质量的提高，推进税收事业又好又快发展。

1　绩效管理的内涵

1.1绩效

“绩效”的英文单词是performance，根据《牛津现代高级英汉词典》的解释，绩效指的是“执行、履行、表现、成绩”。不同的学科对绩效的概念有不同的理解。

从管理学的角度来看，绩效是组织期望的结果，是组织为实现其目标而展现在不同层面上的有效输出，包括个人绩效和组织绩效两个方面。组织绩效是通过人员个体绩效实现的，离开个体绩效，也就无所谓组织绩效，但个人绩效实现并不意味着组织是有绩效的。

从经济学的角度看，绩效与薪酬是组织和员工之间的对等承诺关系，绩效是员工对组织的承诺，而薪酬是组织对员工所作出的承诺。一个成员进入组织的前提是必须对组织所要求的绩效作出承诺。当员工完成了对组织的承诺时，组织就以相应的薪酬实现其对员工的承诺。这种关系体现了市场经济运行的基本规则，即等价交换原则。

从社会学的角度看，绩效意味着每一个社会成员应按照社会分工所确定的角色承担他的那一份职责。成员间的相互协作构成整个社会，完成个人绩效是其作为社会成员的义务。

简而言之，绩效是指那些经过评价的工作行为、表现及其结果。其主要包括两个方面：一方面是工作结果相当于通常所说的业绩，如工作效率、工作产生的效益或利润等；另一方面指影响工作结果产生的行为、技能、能力和素质等。

1.2绩效管理

绩效管理专家罗伯特·巴克沃在其专著《绩效管理：如何考评员工的表现》中对绩效管理做了如下定义“绩效管理是一个持续的交流过程，该过程由员工和他/她的主管之间达成的协议来保证完成，协议包括：期望员工完成实质性的工作职责；员工的工作对组织实现目标的影响；以明确的条款说明‘工作完成的好’是什么意思；员工和主管之间应如何努力以维持、完善和提高员工的绩效；工作绩效如何衡量；指明影响绩效的障碍并排除之。”具体来说，税务部门的绩效管理，是指在确定了一级税务机关的绩效目标后，再依此制定每个干部的绩效目标，并收集与绩效有关的信息，定期对单位和员工的绩效目标完成情况作出评估和反馈，以改善干部工作绩效并最终提高整体绩效的制度化过程。由此可见，绩效管理是一个由绩效计划、绩效辅导、绩效考核、绩效改进等环节构成的系统的过程。

绩效计划：就员工做什么、做到什么程度、为什么做、什么时间做、何时完成、资源支持等进行识别、理解、共识的主管员工合作的过程。绩效辅导：双方跟踪进展、找到并清除影响绩效的障碍的过程。绩效考核：绩效表现的评价确认的过程。绩效改进：结果、要求、如何改进等信息的传递过程。

人们习惯于将绩效考核与绩效管理等同起来，其实两者有着明显的不同。绩效考核是绩效管理中非常重要的一个环节。绩效管理过程中考核的主要目的不是对员工的奖励与惩罚，而是用于员工的绩效改进计划。绩效考核，不仅针对员工，同时针对各层级的管理者，包括最高层管理者。在绩效管理过程中，管理者不是下属的监工，是合作伙伴，管理者和下属有共同的目标和任务，只是分工不同。管理者应在绩效管理中好5个角色：合作伙伴；辅导员；记录员；公证员；诊断专家。管理者需要下属的大力支持，因为他们的业绩需要通过下属的努力去实现，下属业绩的好坏直接决定了管理者业绩的好坏。同时，下属业绩的提高更离不开管理者的辅导帮助，下属需要在管理者的悉心指导下明确明确目标，提高能力，获取各种支持，进而达成和实现目标。

2　税务机关推行绩效管理的必要性

2.1推行绩效管理是政府职能转变的必然要求

绩效管理起源于西方。20世纪80年代，西方发达国家面临的普遍问题是：政府规模不断扩大、职能体系臃肿、行政成本太高、行政效率低下，并由此引发财政危机、管理危机、信任危机。针对传统的管制型政府暴露出的种种弊端及政府“失灵”的现状，各国开始着力转变政府职能，加强内部的行政体制改革。由此，绝大多数国家相继掀起了以提升政府绩效为目标的轰轰烈烈的政府再造运动。在政府再造运动中，各国将企业管理中已经运用得相当成熟的绩效管理理念引入到政府管理中，引用“企业化”的运作模式来改造政府绩效，从而帮助政府逐渐摆脱危机。我国政府现阶段面临着与当时的西方发达国家相似的问题，因此推行和应用绩效管理是政府实现职能转变的必然要求。

2.2推行绩效管理是强化部门职责机制的需要

推行绩效管理，能够对重点工作进行全程监控和结果考核，税务机关根据绩效指标体系框架，对照要求分解任务和目标，落实工作责任，细化工作流程，确保每一项重点工作都有明确的责任主体，加强过程管理，强化督促检查，及时研究解决出现的新情况、新问题，推进实现绩效目标。在绩效管理中，不仅考核各部门贯彻落实上级部门工作规定和要求的及时性，考核其对解决下属提出问题和为下属服务的及时性，还对其工作的主动性进行考核，从而促进各部门职能的发挥和效能的提升。

2.3推行绩效管理是加强干部队伍建设的需要

推行绩效管理，能在税务干部队伍中树立正确的导向，督促其积极履行岗位职责。绩效指标体系是对岗位职责、目标和任务的提炼。每一项考核指标的内容都是每个税务干部日常的具体工作，只有积极努力工作才能完成本职任务；在管理实践中，税务机关内部很长时间存在着“干多干少一个样、干与不干一个样、干好干坏一个样”的平均主义倾向，每年的“评先评优”测评方式经常陷入领导决定或轮流坐庄的误区，很难起到应有的激励作用，而绩效管理的考核是以业绩为衡量标准，考核更加全面、客观和透明。绩效管理建立了一个公平公正的平台，体现了多劳多得，少劳少得，不劳不得的分配原则，提高了干部职工的责任意识，使其在自身岗位上变“无为”为“有为”；绩效沟通是绩效管理中的关键环节，通过定期将绩效评估结果反馈给干部职工，使其及时了解自己工作的成效和不足，管理者可以根据评估结果，帮助下属分析原因，研究改进措施，使下属不断提升工作业绩，激发其工作的内在积极性。

2.4推行绩效管理是改善纳税服务水平的需要

纳税服务工作贯穿于税收管理工作的全过程。绩效管理过程中相关指标体系的完成程度，一定程度上影响了纳税人满意度。因此，绩效管理引入外部评价机制，使得税务干部更加重视管理与服务的价值取向和社会效应。税务机关通过各种媒介和渠道，广泛征集纳税人意见，做到问计于民、问效于民，根据纳税人的服务需求，将责任分解落实到具体部门和人员身上。通过纳税人满意度测评，税务机关可了解干部职工履职情况的满意程度，对其工作的质量和效果作出实事求是、客观准确的评价，从而有效地增加了透明度，提升了税务机关的公信力，对不断改善服务环境、提高服务水平、增进和谐征纳关系都有积极作用。

2.5推行绩效管理是提高税收执法水平的需要

绩效管理落实了执法责任制，确保责任到人，要求每一项执法都必须按照标准和程序进行，尤其要责任追究纳税人投诉、廉政问题、税收执法不作为等行为，使每一次不规范的执法行为都付出沉重的代价；通过绩效监控，对税收执法可实施全方位的控管，强化税收执法系统监控和预警的提示力度，利用绩效沟通，对执法系统运行情况进行监控，通过执法信息管理系统，可查看预警信息和过错信息，及时进行预警提示、整改过错信息。从机制和源头上最大限度地提高税务干部的执法水平。

3　税务机关绩效管理存在的问题

3.1缺乏科学的指标体系

3.1.1绩效指标设计的主体单一

税务机关在规划绩效管理的目标时，往往是自上而下制定指标体系，其他群体只有有限的参与权。由上级为下级制定标准，下级只能被动地按照上级的评估标准工作，很大程度上降低了绩效评估的科学性。

3.1.2定量与定性指标未能有效结合

一方面，基层的绩效指标体系设计偏重于定性考核，即对工作完成情况进行综合评价打分，评价往往凭经验、凭印象，忽视定量考核，导致考核的主观性，出现“多做事多出错，少做事少出错，不做事不出错”的不良现象；另一方面，绩效指标体系的设计出现两种极端，或在考核项目的设置上，内容太多、太细，落实起来难以操作；或考核指标大而笼统、不明确，无法衡量税务干部的真实工作绩效。

3.1.3绩效指标体系的权重不合理

考核指标所占权重是否合理对后期的绩效考核非常重要。在绩效目标设定时，往往对“关键目标”把握不准，未能结合工作的次重点，设置不同的权重；在个人绩效目标的设定上，岗位职责不同，业绩要求也不同，所采取的考核指标及其权重也应有所差别，但实际操作中由于缺少科学的方法，很难做到合理地确定分值和权重。

3.2缺乏清晰的岗责体系

第一，在制定绩效指标时没有对岗位职责进行认真的分析和界定，使得税务干部的实际工作内容与应尽职责出现不相匹配的情况。尤其是为突出某项重点工作，经常会脱离原有岗责体系随意设置岗位或要求税务干部承担很多临时性工作。而这些岗位和临时性任务，如何结合岗责体系确定绩效考核标准是税务机关实施绩效管理中需要解决的问题。

第二，许多岗责体系的编写没有经过科学的程序，都是凭经验来写出这个岗位所从事的工作、所应具有的技能，导致岗位职责说明不规范：有的突出工作流程，有的突出工作目标，有的突出工作任务，各有侧重不尽相同，未能形成统一的编写标准；有的岗位职责说明语言深涩、语句表达含糊，不便于理解和实际应用。

第三，岗责体系中未能理顺部门之间的协调关系，在纵向和横向的协作和衔接方面不到位。尤其是横向的部门协调沟通中，由于职责划分不清，加之部门之间没有相互约束的指标，容易出现本位主义的倾向；对牵头部门的职责和阶段性协作事项没有清晰标准和界定，配合部门职责中缺少对部门协作的说明，其工作并没有完全被纳入岗责体系。

3.3缺乏有效的沟通体系

反馈和沟通是绩效管理的重要环节，绩效沟通贯穿于整个绩效管理的全过程。但在税务机关绩效管理实践中，绩效沟通难以落实到位。

3.3.1观念上不重视绩效沟通

有的管理者认为沟通没有必要，只要给出员工绩效考核的分数就可以了，即使沟通也不会改变结果；有的管理者认为沟通是浪费时间，他们更倾向于抓业务管理，将主要精力放在提升业务指标上，只关心考评结果以及相应带来的奖惩或惩罚，忽略员工的绩效改进和提升；有的管理者虽然想进行绩效沟通，但不知道如何进行有效的沟通，因此提起绩效沟通总是望而生畏。

3.3.2绩效沟通未充分体现在管理的各个环节

在绩效计划阶段，缺少与员工的沟通，员工参与度低，对绩效管理的心理认可度不高；在绩效实施阶段，不对过程进行控制，不能及时地反馈绩效考核结果和辅导员工，导致员工不能做出及时调整；在绩效改进阶段，忽略和员工沟通或者未能进行有效沟通，难以实现促进员工改进的绩效目标。

3.4缺乏完善的配套体系

3.4.1缺少绩效管理的专业人才

推行绩效管理需要一定的人力资源保障，绩效管理的设计和实施需要经验丰富的绩效管理专业人员来负责。但目前税务机关的绩效管理工作往往是由非专业人员主导，由于缺乏经验，对绩效管理的实质理解不到位，在推行过程中往往流于表面形式，收效甚微。

3.4.2相关的配套制度不健全

推行绩效管理需要其他相关的配套制度来支撑。目前国家税务总局的绩效管理体系是由一个意见（《国家税务总局关于实施绩效管理的意见》）、两个办法（《国家税务总局机关绩效管理办法》《税务系统绩效管理办法》）和若干配套制度，以及两套绩效考评指标构成。其基本内容可概括为“一大战略、四类内容、十项指标、百个考点、千分衡量”。但由于绩效管理起步较晚，基础相对薄弱，体系和配套制度还需要不断完善和改进。

3.4.3信息化平台有待完善

推行绩效管理需要强大的信息化平台做支撑。国家税务总局于2014年1月开始上线运行绩效管理信息系统，但还需要在实践操作中不断完善。尤其是在基层税务局，受到硬件软件设施的制约，有的绩效管理工作只能用手工形式开展，严重影响了绩效管理的效果。

3.5缺乏合理的结果运用体系

3.5.1绩效考核的结果缺乏沟通和反馈

员工没有机会评论考核结果，只能被动接受，很多情况下不知道自己哪些方面做得好，需要未来继续保持和努力；更不知道哪些方面做得不好，需要采取措施加以改进，严重制约了员工积极性和主动性的发挥。

3.5.2绩效考核的结果运用不充分

由于受公务员管理体制和薪酬制度等的制约，税务干部的工资、津贴待遇基本上是利益均等，使得绩效结果无法客观公正的反馈到到薪酬的分配上来，只是用来作为等级评定和评优评先的依据。同时，在实际操作层面，绩效考核的结果与任用提拔、职级晋升、工资晋升、培训等方面没有做到真正挂钩，使考核流于形式。

4　税务机关绩效管理工作优化建议

4.1绩效指标体系

4.1.1绩效指标体系与战略目标相一致

绩效管理的最终目的是实现组织的战略目标，如果没有战略目标作为基础，绩效考核体系就没有了依托，绩效考核指标的设置也无法确保科学合理性，也就无法发挥绩效考核体系应有的效用。因此，税务机关推行绩效管理，必须在确定战略目标，即组织使命的基础上，将目标分解为组织绩效、部门绩效和个人绩效3个层面。这样能有效防止指标之间的矛盾和冲突，同时有利于指标之间的内在逻辑和体系的整体性和一致性。

4.1.2坚持民主参与性与科学性相结合

绩效管理体现组织和个人的共同利益，是双方双向沟通不断进步的过程。因此，绩效指标体系不应只由管理者设计制定，要拓宽民主渠道，扩大民主参与，保证指标体系的客观性和科学性。在制定绩效指标的时候，税务机关应加强与干部的沟通，消除他们的顾虑和偏见，争取他们对绩效管理工作的理解、支持和积极参与。积极采用面谈、会议、书面征求意见、开放式讨论等多种方式，广泛动员全体干部参与讨论绩效目标的制定，就绩效指标的内容达成共识，为绩效考核工作的顺利实施提供坚实的基础。

4.1.3坚持定量指标为主，定性指标为辅的原则

绩效指标体系的设计应坚持定量与定性相结合，定量为主、定性为辅。定量的指标采用电脑自动生成和人工检查考核打分；定性的指标则由几个层面进行全面的综合评价打分。例如，采用360度绩效评估法，让管理者全方位搜集员工的绩效信息，包括员工的主管、下属、同事、内部和外部纳税人评价等，使定性评估更加客观。

4.1.4坚持统一性和灵活性相结合

尽管税务机关各部门的职能不同，但对一些共性的指标必须坚持统一的原则，对常规的、普遍性、循环往复的日常工作设立统一的考核标准；对一些临时性的、差异性的工作要求，可设立个性化指标。例如在税务部门，由上至下，其对绩效管理的关注点逐渐从税收收入总体情况转移到偏重执法程序、工作规程的遵从度，所以对基层局的考核可更注重征管质量和稽查质量指标。同时，在指标设计中可根据工作重点，设置不同的考核分值的比重。

4.2绩效岗责体系

4.2.1规范岗位设置

税务机关必须按照每个单位的工作性质和职责进行综合评估，合理确定出需要设置的岗位数，并依此确定每个岗位的工作质量、工作数量及工作必须要达到的要求。通过规范岗位设置，合理配备人员，压缩分工过细的岗位，使每个系列考核具有可比性、能进行工作绩效的测量和分析。

4.2.2明晰岗位职责

税务机关必须准确分析和评价各个岗位，制定岗位职责说明书，划分相应类别与等级，明确各岗位的职责、权利和义务，督促各岗位人员严格履行岗位职责。例如，江苏省海安县国税局为每个工作岗位“量身定制”了说明。岗位说明书除了详细列明岗位职责、工作标准之外，还明确了工作流程、内外部协作关系、风险提示、内控措施等；并从核心能力、通用能力、专业能力3个方面详细列举了岗位准入资格；岗位说明书为每个岗位设置了关键业绩指标、一般业绩指标、共性指标和个性指标。这些指标都是根据各岗位所承担的组织目标任务而分解设定的。

4.2.3理顺岗位关系

为防止出现各部门职能重叠交叉、工作量分配不均的现象，税务机关在绩效管理中需要处理好纵向和横向管理的关系。纵向管理主要是从上至下层层设定绩效考核指标，加强监督管理；横向管理需首先分清上下级的责任、部门或科室之间的责任和每个人的责任，然后找出其业务交叉点，按照业务流程和关联工作建立横向管理的联动机制。

4.3绩效沟通体系

4.3.1全过程的绩效沟通机制

税务机关需建立全过程的绩效沟通机制。在不同阶段绩效沟通的侧重点有所不同。在绩效计划阶段，主要是对绩效目标和指标体系进行沟通，达成共识；在绩效辅导阶段，管理者对下属出现的问题进行辅导和纠正，同时了解和掌握下属在工作中遇到的困难并给予帮助；在绩效评估和改进阶段，主要是检查绩效目标的完成情况并做出评价、提出改进建议。

4.3.2有针对性的沟通方式

绩效沟通中需采用有针对性的沟通方式。在绩效管理中采用的正式的沟通方式一般有书面报告、会议沟通和一对一面谈沟通等。每种沟通方式都有其优点和缺点，都依其当时的情景而定。同时，运用不同的沟通技巧可提升沟通效率。在沟通过程中，管理者要学会做一个好的倾听者，鼓励下属表达自己内心的真实想法，并给予下属积极的反馈和指导；要注重沟通的时效性，发现问题及时与下属进行沟通；学会赞扬下属，针对考核中表现好的方面要及时、即时予以鼓励，对于出现的问题，帮助其分析原因，讨论改进的措施。

4.4绩效配套体系

4.4.1广泛宣传培训

绩效管理的推行需要税务机关内部广大干部职工的广泛参与，也需要来自外部的社会各界和广大纳税人的支持，开展广泛宣传和培训将为绩效管理的实施营造良好的舆论氛围。针对绩效管理人才匮乏的情况，税务机关需加强绩效管理工作人员的专业培训，打造专业化的绩效管理队伍。提高绩效管理工作人员的业务操作技能，帮助其理解评价指标、评价标准，了解具体的评价程序，尽可能地消除误差与偏见，保证绩效管理的有效性。

4.4.2完善配套制度

绩效管理的推行需要相应的制度保障和运行机制。税务机关在配套制度建设方面，可从绩效管理的应用制度、持续改进制度及组织文化、沟通机制、培训机制和监督机制着手，进一步保证绩效指标体系的可行性。同时，为保证绩效评估的客观性，税务机关还需导入第三方评估机制，即来自于税务系统外部的评估，以提高整体的纳税服务质量和水平。

4.4.3搭建信息化管理平台

税务机关必须大力推进绩效管理的信息化管理平台建设，建立完善的信息收集、处理和反馈机制，不断提高绩效管理工作质量和效率。按照整合资源、增值利用的标准，把绩效管理信息系统与税收综合征管信息系统、税务办公信息系统等有机衔接。积极实行计算机考评，全程跟进绩效的执行情况，切实增强绩效管理的客观性、透明性和公正。

4.5绩效结果运用体系

绩效考核的目的不是单纯的奖励和惩罚，税务机关在绩效管理中应实行人性化管理、个性化管理，允许员工在实际工作中出问题、犯错误。管理者需帮助下属分析指标未完成的原因，并在此基础上制定有针对性的绩效改进计划，促进组织和个人的效率提高。同时，在绩效结果的运用过程中，要把握以下几点：第一，将考评结果与薪酬、晋升和培训等直接挂钩。建立业绩导向的薪酬体系，实行绩效分配，奖金挂钩，体现奖勤罚懒的精神。第二，将考评结果与税务干部教育培训挂钩。依据考核结果，针对问题和不足，分析原因，制定有针对性的培训计划方案，提高税务干部的素质和能力。第三，将考评结果作为岗位调整的参考依据。根据绩效考评结果，优化人员配置，使每名干部都能各尽其才，在合适的岗位上创造高绩效。

主要参考文献

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2015-04-29