防范地方政府性债务风险对策分析

□文/潘秀庆

（广西现代职业技术学院广西·河池）

防范地方政府性债务风险对策分析

□文/潘秀庆

（广西现代职业技术学院广西·河池）

［提要］近年来，许多地方政府为加快基础设施建设和城市改造步伐，政府债务规模快速膨胀。如何进一步规范和加强地方政府性债务管理工作，从而化解债务风险已成为财政工作中研究探讨的重要课题之一。本文立足于审计实践，通过地方政府性债务的形成与偿还机制分析、评估地方政府性债务风险分析，提出化解地方政府性债务风险对策建议。

防范；地方政府性债务；风险预警；对策

收录日期：2015年5月12日

一、地方政府性债务形成与偿还机制分析

据新华社北京2013年6月10日专电，审计署2013年6月10日发布的36个地方政府本级政府性债务审计结果显示，2011年以来，各地按照国务院部署和有关部门要求，积极处理存量债务，加强新增债务管理，清理规范融资平台公司，取得了一定成效，但审计也发现地方政府性债务管理中出现一些新情况、新问题和风险隐患。主要表现在：

（一）债务规模增长较快。审计结果表明，36个地方政府本级中有11个省本级和13个省会城市本级2012年债务规模比2010年有所增长，其中4个省本级和8个省会城市本级债务增长率超过20%，一些省会城市本级债务率和偿债率指标偏高，由于偿债能力不足，只能通过举借新债偿还旧债。分析部分地区债务规模增长较快主要原因：一是部分地方土地出让收入增幅下降；二是部分地区高速公路债务规模增长较快；三是部分取消收费地区的政府还贷二级公路债务偿还面临较大压力。

（二）变相融资现象突出。近年来，随着国家对地方政府性债务管理的加强和银行对地方政府及其融资平台公司信贷投放的从紧，一些地方通过各种方式变相举债融资的现象较为突出。审计发现，2011～2012年有6个省本级和7个省会城市本级通过信托贷款、融资租赁、售后回租和发行理财产品等方式融资1090.1亿元；12个省会城市本级和1个省本级通过建设－移交（BT）和垫资施工方式实施196个建设项目，形成政府性债务1，060.18亿元；3个省本级和3个省会城市本级的部分单位违规集资30.59亿元，合计2，180.87亿元。这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同级银行贷款利率，蕴含新的风险隐患。

（三）融资平台退出管理不到位。2011年以来，经地方政府相关部门、融资平台公司和债权银行三方签字，共有61家融资平台公司按银监会规定转为“退出类平台”，但审计发现，上述公司中有55家未完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目的建设融资任务。除融资平台公司退出管理不到位外，部分融资平台公司还存在资产质量较差、偿债能力不强等问题。从偿债能力看，有68家资产负债率超过70%；有151家当年收入不足以偿还当年到期债务本息；有37家2012年度出现亏损。在2012年融资平台公司偿还的债务本息3，618.85亿元中，以财政资金偿还的占33.32%，举借新债偿还的占20.42%，两项共占53.74%，虽比2010年下降15.81个百分点，但融资平台公司自身偿债能力仍是不足。

（四）债务资金管理使用不规范。目前，国家尚未出台统一的地方政府性债务管理制度，虽然部分地方政府出台了一些债务管理制度，但地方政府性债务的规模控制、预算管理和风险预警等管理仍显薄弱。此外，部分单位违规取得和使用债务资金，部分债务资金未及时安排使用。审计发现，5个省本级和3个省会城市本级政府有关部门违规为817.67亿元的债举借提供担保，部分单位以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值等方式取得债务资金192.38亿元，部分单位违规发行企业债券和中期票据70亿元；一些债务单位违反合同约定将378.16亿元资金用于其他项目建设、归还到期债务或作为项目资本金，其中企业债券资金未按核准用途使用68.84亿元；有271.71亿元债务资金于2010年及以前年度举借，至2012年底仍未支出，闲置时间达2年之久，未发挥效益。

二、地方政府性债务风险分析

地方政府性债务风险一旦形成并引发财政支付危机，将会危害地方经济发展，损害政府信用。因此，在摸清地方政府性债务规模的基础上，客观地评价负债风险是很必要的。

（一）债务规模适当性的分析。主要利用负债率（直接债务余额与当年地区生产总值的比例）、债务率（直接债务余额与当年地区财政收入的比例）、偿债率（年度应还本付息额与当年地方财政收入的比例）等指标，对地方政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测和评估，分析政府负债规模及增长速度，上述三项指标原则上分别不得超过10%、100%、15%。

（二）债务结构分析。主要包括：一是债务偿还期限分析。通过分析政府债务长、短期贷款的比重，还贷期分布状况等基本情况，了解当年及未来几年债务到期情况，关注是否存在债务集中到期情况；二是债务构成分析。重点分析现有债务总量以及当年新增债务总量中借新还旧的续借贷款的比重，如果借新还旧贷款的比重居高不下，那么说明该政府常常无法按期履行偿债责任，负债逾期率高，偿债能力低；同时，因借新还旧的续借贷款的利息负担沉重，地方财政负担会逐年增加。

（三）偿债资金来源分析。一般情况下，地方政府的偿债资金主要来源于土地出让收入以及财政节余，其中土地出让收益分析是偿债资金来源分析的重点。一是分析土地储备及出让的总量及结构，即分析用于道路、广场、绿地和办公楼等基础设施建设、工业用地以及可以产生资金增值效益的商业用地各自所占比重。如果商业用地出让所占比重低，说明可用于偿债的土地出让增值收益低，政府偿债能力会大打折扣；二是分析土地出让收入的收缴是否足额、是否及时。

三、化解地方政府性债务风险对策建议

（一）加快完善财税管理体制，实现地方政府财权与事权均衡匹配。从我国现行财政事权划分和税种划分格局来看，地方政府财政资金供不应求，地方政府有发债的需求。1994年我国进行的以划分税种为主的分税制改革，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税。根据分税制改革的内容，将维护国家权益、实施宏观调控所需的税种划为中央税，将同经济发展直接相关的主要税种划为中央地方共享税，而将适应地方征管的税种划为地方税。这种税种划分使得地方政府缺少主体税种，税收比重不断向中央政府转移，地方政府税收收入比重不断降低。与此同时，事权却不断下移，地方政府承担了绝大部分公共事项，其财政支出比重一直大于50%，且近几年在不断上升。如统计显示“县级财政支出占到了财政支出总额的54.8%，要承担73%的财政供养人口和80%以上的义务教育学生、城镇低保人员支出”。在这种背景下，“巧妇难为无米之炊”，地方政府举债“借米”，势必难以避免。且地方政府性债务80%左右是用于交通、文教卫生、农业环保等这些政府本来就应该投入的公共领域。因此，解决这一系列矛盾的根本还在于健全地方税体系为目的的财税体制改革，形成促进和保障地方财政收入稳定增长机制。一方面要调整中央和地方政府的财税分配机制或者按照财权和转移支付来决定中央和地方应该承担的事权，尤其是要赋予基层政府与其所承担的事权相适应的稳定收入来源；另一方面要完善财产税制度，为地方政府建立稳定的收入来源。财产税以房产、土地为课税对象，有较强的地域性，而且税源充足，税收收入稳定，具有成为地方政府主要税收来源的基础。让其成为主力税源，能强化地方居民对地方政府的财政监督和预算约束，对规范财政收入体制能起到重要的推动作用。

（二）加快修订预算法进程，同步制定专门的地方政府债务管理条例。加快修订预算法进程，可借鉴美日法等国的债务管理模式和经验，允许地方政府适度举债，建立地方政府债务预算，形成包括政府债务预算在内的地方政府债务预算体系。美国长期以来建立并实行了一套四联邦、州财政和州以下地方财政构成的三级财政管理体制，三级财政均有权发行公债，而发行市政债券是州及州以下地方政府融资的主要方式。在风险防控上，美国在发行市政债券中已形成了信用评级制度、信息披露制度、私人债券保险制度等重要机制。法国实行中央、大区、省和市镇四级财政体制，各级政府也均可以举债，筹集的资金只能用于投资或建设地方公共工程，不能用于弥补政府经常预算缺口；对外举债一般都采取以政府资产作为抵押或担保的方式，处于中央政府的严密监控之下。美法两国以下经验值得我们学习和借鉴：（1）缩减财政管理层级，渐进式地推进省直管县、乡财县管改革，建立县级基本财力保障机制。同时，县乡财政确保中央和省级转移支付真正用于基本公共服务领域；（2）完善法律法规体系，允许地方政府以发行地方政府债券、地方财政担保贷款等方式适度举债；（3）完善地方政府性债务监管制度，逐步构建包括地方政府性债务规模约束、信用评级、预警系统等多种监督管理工具的风险防控体系。这些国家地方政府性债务管理的具体做法是：设置专门的地方政府性债务管理机构，将地方政府性债务纳入预算管理，对债务风险进行多方式控制，利用金融市场信用机制加以约束，提高信用披露的透明度，对地方政府性债务危机采取多方式处理。我们可以借鉴国外经验并立足于我国国情，认真考察我国与其他国家在政治、法律制度、财政体制和金融市场等方面的差异，再审慎决定取舍和如何加强地方政府性债务管理。

（三）加快研究建立健全地方政府性债务风险预警机制。目前，我国地方政府性债务统一的管理机制尚未形成，多头管理的局面导致地方政府无法对债务进行统筹规划，导致盲目过度举债和提前透支使用未来资金。因此，应尽快研究建立地方政府性债务风险预警指标体系和控制体系，保证地方债务和当地经济发展水平和财政承受能力相适应，防范过度举债引发的财政风险以及对经济活动产生的绑架风险。一是财政部门应建立本级及下级政府性债务统一管理信息系统，掌握债务规模、类别、区域、期限、用途等变动情况，进行风险识别、度量、分析和动态跟踪，关注负债率、债务率、偿债率、偿债准备金、利息支出率、债务依存度等指标；二是在此基础上建立债务风险数据库，收集各类与财政债务风险相关的政府经济活动数据。重点关注债务率、新增债务率、偿债率、利息支出率、债务依存度、资产负债率、负债率、短期债务占比和担保债务占比等指标，对风险进行及时监控，特别是对超预算资金投资项目的跟踪监控等；三是利用人民银行征信系统、商业银行信贷管理系统、税务、工商等多部门数据，消除跨部门的信息孤岛，建立多方沟通的信息平台，形成常态化、日常化的信息沟通反馈机制。

（四）完善考核机制，加大问责力度。一是推进调整干部业绩考核指标，从单一的经济增长指标转变为综合指标体系，不仅反映经济增长的质量和成本、公共产品与服务的质量和成本，还应关注债务的管理、风险情况，并分清任期责任；二是严格按照国务院的相关规定清理地方融资平台，按照公司法等相关法律对其逐步规范；三是改革现行债券发行审核模式，将企业债券的发行审核统一归并到证监会，促进实现统一监管；四是在经济责任审计中充分关注债务筹集、管理、使用、偿还和绩效等指标，关注政府举债行为的真实、合法、效益情况，突出地方主要领导的偿债责任，强化问责机制；五是加大对地方政府举债过程及结果的评价力度，将其作为干部提拔、任用的重要依据，促进建立完善中长期的绩效评估机制，从而抑制地方政府举债冲动，避免短期行为。

主要参考文献：

［1］李玲，卢红柱，牟遥.地方政府性债务问题的审计思考.审计研究，2011.5.

［2］黄璟莉.从预算法修订看地方债务风险的有效防范.中国财政，2013.11.

［3］蔡飞.地方政府性债务审计的作用分析.中国审计，2011.4.

［4］丁淑芳.加强地方政府性债务管理有效防范财政金融风险.中国财政，2013.12.

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