军民融合深度发展的若干重大问题探讨

● 文| 兵器科学研究院 吴明曦

军民融合深度发展的若干重大问题探讨

● 文| 兵器科学研究院 吴明曦

推进军民融合深度发展，涉及领域广、问题多。本文重点从国防科技工业和武器装备建设领域出发，分析影响军民融合深度发展的几个重大问题。

一、基本概念

根据新中国成立后六十多年的发展与实践，经过深入研讨，2014年底改革主管部门对涉及军民融合发展的诸多相关概念进行了科学划分与界定。其中，有四个最重要的基本概念。

1）军民结合。指国防科技工业与民用工业能力兼容、有机互动的活动。主要特点是，在国防科技工业领域优先保障国防建设的基础上，统筹军品和民品关系。

2）寓军于民。把国防建设纳入国民经济发展之中的活动。在国防科技工业领域，特指通过政策制度安排和优化资源配置等措施，把国防科技工业纳入国民经济体系之中的活动。主要特点是，在经济领域统筹军口和民口关系。

3）军民融合。把国防和军队建设融入整个经济社会发展体系之中，实现两者有机结合、一体化发展的活动。主要特点是，在国家层面统筹军队和地方关系。主要内容包括军民结合、寓军于民的武器装备科研生产体系、军队人才培养体系、军队保障体系和国防动员体系。

4）军民融合深度发展。国防和军队建设与经济建设实现全要素、多领域、高效益融合发展的活动。重点是在国家层面建立推动军民融合发展的统一领导、军地协调、需求对接、资源共享机制，实现富国与强军的统一。

二、核心与重点

在武器装备科研生产体系、军队人才培养体系、军队保障体系和国防动员体系四个领域中，最核心、最重要的问题是武器装备科研生产领域（武器装备和国防科技工业）的军民融合。这是军民融合的主要方面，是重中之重。

第一，从经费总量看，国防科技工业军品科研生产价值总量每年高达数千亿元，而其他三个方面少很多，有的只有几千万、几个亿。

第二，从人员规模上看，不算军队装备采办系统人员，目前国防科技工业从业人员规模已超过200万人，其中军品科研生产人员接近一半。

第三，从战略地位看，国防科技工业不仅是我军武器装备和实战能力的提供者、支撑者和维护者，更是国家战略威慑的核心力量，是国家科技和经济竞争的战略高地。

因此，解决了武器装备科研生产领域的军民融合，就解决了军民融合的主要矛盾和基本问题，解决了核心与关键。

三、主要问题

从国防科技工业领域看，主要问题有：

一是管理多头分散。目前，国家和军队多个部门都直接或间接实施管理，投资体制相对分散，军民计划缺乏统筹，造成在发展方向、建设重点、结构调整、产业政策、体制改革、跨行业体系能力建设和社会化大协作等顶层规划方面缺乏系统设计，缺乏国家层面的战略规划和管理，存在政出多门、管理不一等现象。

二是军民价值导向背离。现行军品成本“+5%”利润的定价制度造成定价机制单一，企业缺乏降低成本的动力，军品成本普遍比民品高，增加军转民难度。军品在技术上追求高指标，忽视成本和经济性，而民品追求低成本，以便提升竞争力，两者背道而驰，价值取向不同，形成“军企加成本、民企降成本”现象。

三是技术双向互动不畅。受多年军民分割体制等因素影响，各系统在承接军品任务时，更愿意在本系统内把任务从头包到底，即使其他行业、集团和民营企业有现成或更好的科技成果，也不愿利用和合作，只有实在搞不出来的产品，才把“硬骨头”推出去。

四是政策措施不配套。在技术标准方面，军品过分强调其特殊性和专用性，为吸纳民用高技术设置了不必要的“门槛”，造成了技术壁垒，不利于相互转移。在知识产权保护方面，国家拨发资金、企业投入、团队智力在知识产权中的权属界定不清。在保密制度方面，存在分类不准、保密过度和解密不及时等问题，影响了军民之间互动和转化。

如果再把军队人才培养、社会化保障、国防动员等内容包括进来，问题就更多了。

四、发展目标和方向

从国防科技工业领域看，主要目标与方向是：

一是市场公平开放。市场准入、招标竞争、投资税收等歧视性障碍基本消除，装备需求信息按涉密等级最大限度地公开，军口和民口能够较自由地相互进入(核心领域除外)，装备分类、分层次、分阶段竞争全面实行，竞争性采购成为装备建设主要方式，军民先进的科技成果、重大科研生产设备设施等资源相互开放，高效共享。

二是标准基本通用。军用与民用标准基本实现融合统一，在军品科研生产中，大量采用民用标准，少量实施军用标准。承制单位最大限度地采用满足军事需求的民用标准进行武器系统设计和制造，较少采用专用规范与非标产品。

三是技术良性互动。军用与民用技术实现良性高效互动，利用其核心技术开发的军转民产品或民转军装备在行业中具有一定技术领先能力和水平，军民兼容型产业在总产值中占主导地位。

四是能力兼容共享。在产业组织结构上，形成“小核心、大协作、体系化”的武器装备科研生产能力结构。在军工研制保障、批量生产、数字化建设、实验室建设等方面，尽可能兼顾军品和民品、军用和民用，最大限度做到能军能民。

五是管理高效统一。在国家层面，政出多门、管理不一等现象基本消除，基本实现军民融合科学统筹、集中管理和政策制度统一。在计划调控、项目审批、产业发展、政策制定、行业管理等方面，能够充分体现军民结合、资源共享。

表1 未来军民融合高新技术产业发展方向

五、产业发展方向

传统军民结合产业：主要包括核电站、民用卫星、民用飞机、民用船舶、通用车辆、通信与计算机、精细化工(含民爆)、光电信息等八类与军工相近、技术相通的高新技术主导产品，目前占军工行业总产值30%以上。

未来军民融合技术产业方向：主要包括网络经济、空间应用、无人系统与人工智能、生物交叉、新材料、新能源、先进动力与制造等。

表1详细列出了未来军民融合高新技术产业发展重点领域与努力方向。

六、“民参军 ”

经过改革开放三十多年的发展，民营科技企业在微电子、计算机、软件、互联网、移动通信、卫星导航、通用车辆、机电产品、原材料等产业领域发展很快，甚至超过了相关军用领域的发展速度。许多实力雄厚的民营企业，在技术水平、研发速度、产品质量、售后服务、市场应变能力、商业模式运作等方面，具有较为明显的优势，为参与装备建设，提供了巨大潜力和空间。

自从2000年中央提出军民结合、寓军于民方针以来，国家先后出台了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》、《关于鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》等措施意见，构建了有利于“民参军”的相关政策法规。2014年，总装备部、国防科工局等四部委还专门下发了关于进一步简化资格认证、放开市场准入的意见。总体上看，2000年以来，民参军经过十多年的成长发展，目前，正由配套向总体转变，由局部向全局渗透，由民间行为向政府行为迈进。

截至目前，取得武器装备科研生产许可证和总装承制单位资格的企业已超过2400家，其中，民口企业1600多家，民营企业近1000家，民营企业已经逐步成为一支不可替代的重要力量。

七、政府与市场的关系

在国防领域，西方发达国家政府主要职能有采办、建设、管理、调控等四大职能。通常，由于国防市场的特殊性，政府与市场的关系比较复杂。美国国防部前副部长甘斯勒在《21世纪的国防工业》中对国防与商业市场的区别进行了描述，见表2。

表2 国防与商业市场的区别

国防市场的特殊性主要体现在五个方面：

一是产品特殊，商业市场的产品主要用于生产和生活，而国防市场的产品主要用于威慑和作战，平战需求差距大，技术先进性和可靠性要求高，必须建立完善和储备一定规模的科研生产和动员能力，以满足战时需要。

二是国家主导，国防产品的科研、生产、采购及核心能力建设等，都是政府根据安全战略和军事需求来确定并通过有关职能部门来组织落实，是一种政府行为，而不是企业行为。

三是买方垄断，除部分产品可在国际军贸市场交易外，政府(军队和安全部门)是唯一买主。平时的科研生产订购活动，呈现出明确的计划性和组织性。

四是竞争有限，国防产品品种多、批量小，性能和质量要求又比民用产品高，不易形成规模效益，因此参与军品科研生产能力的商家不多，竞争有限。

五是监管严格，产品全寿命周期受到严格监督和管理，企业进入和退出国防市场，也都受到严格审批和监管。

国防领域政府与市场行为关系不能简单划分，而是一种渐进变化的连续图，见表3。

表3 政府与市场行为关系连续图

八、管理改革

军民融合涉及内容很多，但主要以建设为主，因此必须按照建设规律实施管理改革。从宏观管理体制上看，以军品科研生产为例，改革开放以来，国防科技工业和装备建设管理体制主要经历了1982年、1993年、1998年和2008年四次调整。目前的管理体制呈现出供需分离、军政分管、政企分开等特点。未来调整改革原则与思路有以下几点。

（1）基本原则

一是决策体制要权威集中；

二是管理体制要统一高效；三是执行部门要专业多元；四是管理政策要公正透明。

（2）主要思路

军民融合重在强军，先解决涉军业务的统一管理，再解决军民结合和融合发展；先抓住主要矛盾，解决最核心、最重要的装备科研生产军民融合问题，后解决次要矛盾和其他问题；能合并的尽量合并，不能合并的才用协同机制解决。

（3）问题与目标

主要解决三大问题与目标：

一是军队和政府部门横向多头管理、政出多门；二是实现规划计划预算执行一体化；

三是全系统、全寿命、全费用管理。

（4）管理改革重点

多年实践表明，军口统筹民口容易，民口统筹军口较难。

理想管理体制要实现三统：军民规划统筹；涉军经费统管；政策制度统一。

管理政策改革重点：信息公开；认证简化；公平竞争；待遇相同。