关于轨道交通项目PPP模式的探索

包秀明+曾建华+冉维波

摘 要：PPP模式是在经济新常态下提出的一种基于政府与私人合作共赢关系的融资方式，以拓宽融资渠道，推动公益性或准公益性项目的建设。以温州市域轨道交通为例，分析其建设规划情况及投融资现状，总结国内外轨道交通建设的成功经验，并基于此，提出温州市域轨道交通项目引入PPP模式的设想，旨在为轨道交通建设提供建议和思考。

关键词：PPP模式;轨道交通;融资方式

一、温州市域轨道交通项目建设规划情况

温州市作为我国14个沿海开放城市和海峡西岸经济区五个中心城市之一，是浙江省东南部第一大城市，也是浙江省常住人口最多的城市。①市域铁路项目是解决温州市人口出行，拉开城市框架，推进新型城镇化建设的浙南关键交通项目。根据《温州市域轨道交通网规划》远期温州将实施市域轨道交通S1、S2、S3、S4及M1、M2等六条线，线路总长约360公里，总投资预计超千亿元。近期国家发改委批复的线路规划为S1、S2、S3线一期工程，线路总长140.7公里，总投资432.3亿元。按照城市轨道交通最低资本金比例25%的要求，政府将承担约108亿元的项目资本金。2013年温州市财政一般预算收入为565.6亿元，公共财政预算收入324亿元，公共财政预算支出438亿元。因此，财政难以承受巨大的投资压力，必须寻求投融资机制的改革与创新。

二、温州市域轨道交通投融资现状及问题

1.项目建设情况。温州市目前已开工建设市域铁路S1线一期工程。该项目总投资186.07亿元，其中目资本金占50%，线路全长53.507km，其中地面线3.029km、高架线39.112km、越岭双线隧道2座1.323km，地下线10.043km，桥隧比94.34%。项目为东西走向的都市快线，贯穿瓯海中心区、中心城区、龙湾中心与永强机场和灵昆半岛，并服务高铁站、温州机场。S1线于2013年3月开工建设，目前开累率26.5%，计划2017年建成运营。

2.投融资现状。面对巨额的投资，为缓解财政压力，温州市政府广开思路，改革创新，借温州“金改”②之东风，丰裕民间资本之优势，顺势向社会推出增资扩股方案，拟通过社会资本解决一半的项目资本金，另一半项目资本金由市、区两级政府承担。项目债务性资金主要通过商业贷款、融资租赁、保险资金、债券等方式筹集。项目债务偿还及运营补亏则借鉴港铁“地铁+物业”的成功经验，在轨道交通站点周边划出相应的平衡及配套用地，通过土地综合开发和出让收益来平衡。

3.投融资中存在的问题。跟全国各地轨道交通项目投融资模式一样，温州市探求了多种融资模式，并大胆创新把丰裕的民资引入轨道交通建设。但是目前这种民资引入模式，还缺乏顶层设计和政策的明确支持，仅限于温州市金改之下的地方品种，不易做大，借鉴意义不强，难以复制，而且存在一定的不稳定性。而其后S2线、S3线的开工建设，投资需求巨大，对温州市资本市场容量考验巨大。而其他债务资金对项目资本金到位比例有严格的要求。因此，探求轨道交通投融资机制改革创新，尤其是股权融资方式的创新十分迫切。PPP融资模式为温州市域轨道交通投融资机制改革提供了很大的想象空间。

三、国内外轨道交通PPP模式经验借鉴

轨道交通作为准公益项目，具有投资额大，回报周期长，盈利能力不足的特点。鉴于此，国内外大多数城市轨道交通建设运营都由政府承担，通过政府出资、商业贷款、政策性贷款、发债、发股等方式解决项目建设资金。部分城市对轨道交通投融资体制进行了改革，探索BT③、BOT④、PPP等融资模式，通过政府付费、使用者付费、财政补助、特许经营等方式吸引社会资本的参与。

1.国外实践。国外比较典型的是英国伦敦地铁PPP模式，项目资金通过政府出资、地方公共团体投资、银行贷款、债券等方式筹措，建成后由公营部门负责运营管理，民营基础设施公司负责轨道交通设施的维护升级，政府授予私人投资者一定年限的特许经营权，特许经营期内给予税收优惠和财政补贴，以保证投资者的投资收益，特许经营期结束后无偿转移给政府。新加坡地铁公司是世界上为数不多的几家盈利的地铁公司，它采取政府拨款建设，地铁公司纯市场化运营的模式，为确保这一模式正常运行，新加坡政府制定了完善的管理制度，通过法规政策监督管理轨道交通的运营，并培养专业的运营人员提高地铁公司的运营能力。

2.国内实践。国内很多城市借鉴国外PPP模式和港铁TOD模式建设轨道交通。比较典型的如北京地铁4号线，引入香港地铁，通过PPP模式解决车辆、信号等轨道建设，建成后授以三十年的特许经营权，利用港铁公司的资金、人才和运营优势推进4号线的建设和运营。深圳地铁4号线二期采取BOT模式，通过招标方式引入港铁公司，利用“地铁+物业”的经营模式和特许经营的方式完成项目建设和运营。此外，杭州、重庆、苏州、徐州、武汉等城市也在积极推广PPP的建设模式。

3.经验启示。国内外轨道交通建设的实践为温州市域轨道交通建设提供了很好的经验借鉴：一是坚持政府主导，多元化融资。轨道交通半公益、半商业的性质决定了其发展必须由政府主导，通过统筹安排、整体规划、指导定价、监督管理等方式推进城市轨道交通。轨道交通项目投资金额大、回报周期长对资金的成本和期限有严格的要求，必须多渠道、多方式融资。二是坚持政策支持，市场化运作。企业化运营是国内外轨道交通一次成功的实践，把竞争机制引入轨道交通发展中能很好地把森严的等级制度转化为市场契约制度，实现政企分开，以解决政府集权管理带来的低效，通过合理的补贴机制和现代化企业管理，提高运营效率。三是坚持TOD理念，新型城镇化建设。轨道交通有着明显的正外部效益，其沿线尤其是站点周边的土地、物业等均有较大升值预期，如何将外部效益内部化是轨道交通建设一直探寻的问题。香港地铁TOD模式的成功实践，为人们提供了很好的借鉴。将轨道交通与沿线站点周边土地捆绑起来，同步规划，一体化建设，使轨道交通项目盈利成为可能。endprint

四、温州市域轨道交通项目PPP模式设想

1.资产拆分。把轨道交通项目工程进行合理的拆分，拆分为纯公益性部分和盈利性部分，对于引入社会资本更具有吸引力。这种拆分可采用两种方式拆分，一种是项目建设前拆分，即前拆法，另一种是项目竣工结算后拆分，即后拆法。在国内外轨道交通PPP模式中一般采用前拆法，即在项目建设时，把项目分为“A+B”两部分，A部分包括土建、洞体、轨道等（约占总投资70%），B部分包括信号、车辆等（约占总投资30%）。政府负责A部分建设，PPP公司负责B部分建设，项目建成后，政府以象征性的价格把A部分资产租给PPP公司特许经营。前拆法有利于引入专业的运营公司，可以部分缓解政府项目建设压力和运营压力。但是在建设阶段政府依然承压较大。对此，可以采用后拆法进行运作。首先引入专业的轨道交通建设合作者作为控股方设立PPP公司，负责整个项目建设，项目竣工决算时，根据各部分投资比例，将项目公司股权拆分为“A+B”两部分，A部分股权对应于土建、洞体、轨道等投资数，B部分股权对应于车辆、信号等投资数。为了保证战略投资者资金的及时回流，约定政府逐期赎回A部分股权，并要求其持有B部分股权共担项目运营风险，同时鼓励其转让给另一家专业的轨道交通运营公司。

2.土地包装。《国务院办公厅关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》（国办发[2014]37号）鼓励通过铁路与轨道交通沿线物业开发和站点综合上盖，以自负盈亏，以地养铁，减轻政府压力。香港地铁进行了成功的实践。温州市域轨道交通也在积极借鉴港铁模式，将沿线站点周边土地与项目捆绑开发建设，力求实现轨道交通与城镇化建设同步推进。采用PPP模式的轨道交通项目可以选择在轨道沿线配以专项平衡土地，以增加项目收益。但是考虑到沿线土地征拆、开发、报批等投入较大，且存在一定的政治风险，可以交由政府负责，作为回购股权的重要资金保障，不纳入PPP公司，以减轻轨道交通建设类社会资本的压力。当然也可以将土地资产拆分为一级开发部分（C1）和二级综合开发部分（C2），再分别引入专业的社会资本联合开发合作。

3.补偿机制。构建合理的补偿机制，形成有效地激励约束，是轨道交通能否成功建设运营的关键。借鉴国内外轨道交通实践经验，建立起集经营补偿、资源补偿、政策补偿、资本补偿等补偿机制。通过授以特许经营权，轨道沿线周边资源优先开发权，税收减免，直接资本补贴等方式，保障社会资本的收益，提高社会资本的积极性，实现共赢。

PPP模式很好地处理了政府与私人在公益或准公益性项目上的分工，将成为政府性项目主要的融资模式之一。温州要通过项目试点和经验积累，不断优化结构设计，加大对社会资本的吸引力，推进轨道交通发展。

参考文献：

[1]  杨文杰.基于PPP模式重庆市轨道交通投融资模式研究[D].重庆：重庆交通大学硕士学位论文，2011.

[2]  王灏.“PPP”开创北京地铁投融资模式先河[J].中国科技投资，2009，（12）.

[3]  国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发[2014]60号）[Z].2014-11-26.

[4]  关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金[2014]76号）[Z].2014-09-23.

[5]  关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知（财金[2014]112号）[Z].2014-12-09.

[6]  关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金[2014]113号）[Z].2014-12-11.endprint