人防工程社会化管理新模式

郭宏亮

目前，大多数数城市（城区）基本仍旧延用由人防办指定专人或建立专门队伍直接对人防工程行使管理权的管理模式。这一机制在城市发展的一定阶段，特别是在计划经济时期，对统一人防工程管理，提高人防工程使用率等方面发挥了很大的作用。

然而，随着我国经济体制的改革，城市发展速度迅速提高，城市化水平不断提升，人防工程使用管理情况日益呈现多样化，这种管理体制的弱点和缺陷日益明显，具体表现为： 1、随着城市快速发展，“结建”人防工程面积随之迅速增加，然而由于编制体制限制，人防管理队伍基本仍旧维持原有水平，人员少与任务重的矛盾日益增大，对人防工程的日常监管覆盖面远远达不到管理要求，甚至只能是为了上级某项检查，动动员本地区全体人防部门工作人员进行突击性检查。虽然人防管理部门已经尽力，但管理上仍存在着众多盲区，“少管、漏管、缺管”现象比较严重。 2、指定专人或建立专门的管理队伍，势必会提高管理成本。人防管理人员的精力也只能疲于繁杂的日常管理指導，无法抽出时间全局性地研究解决影响本地区、本部门人防工作水平提高的普遍性、共性问题，管理效能相对较低。3、人防工程管理不仅涉及到防灾减灾工程建设及防护工程学科，更涉及到风、水、电等多个专业。就目前各人防管理部门而言，普遍存在专业技术力量不足的问题。所以，人防工程社会化管理已成必然，新的形势也必将催生新的管理机制。

人防工程社会化管理是一种新的管理模式，如何在有效利用社会资源的同时，确保监管力度，使人防工程管理质量有新的飞跃。

一是是充分利用社会资源，有效克服了人少任务重的矛盾。人防工程覆盖整个建成区，管理工作也决定要求其观察细微、监管到位的特性，要实现有效管理，确保人防工程达到设施完好、安全可靠的战备要求和维护平时日常运行需要的目的，就必须达到巡查、检查的高密度，从而保证及时发现问题，及时加以解决。而人少与任务重的矛盾，却正是从根本上影响人防工程管理水平提高的重要因素。实施社会化管理，充分利用社会力量，有效地地克服了工作量大、面广和人人防工作人手紧的矛盾。在人员不增加的情况下，全区““结建”人防工程的日常巡查查检查覆盖率从实施前的年平均抽查2次提升到目前年平均检查 6次，人防工程管理从粗放型到精细型转变。从我办几次抽检的结果看，人防设施设备目前尚属于较完好的状态，但随着时间的延长，设施、设备逐渐出现生锈、老化，加强指导物业公司对设备的维护、保养显得尤为重要。

二是解放思想，多渠道吸收外部投资，加快公共区域人防工程建设。由于每年收取的易地建设费用于人防基础工程建设都明显不足（如人防指挥中心、疏散地域建设等），结合民用建设修建的防空地下室比较分散，且都位于住宅小区或单位内部，对公共区域市居民的疏散掩蔽作用较弱，造成公共区域人员疏散掩蔽面积不足，群众对人防工程平时了解不够。因此，如何加大公共区域人防工程建设是摆在我们面前的一大难题，仅靠人防办自身财力是解决不了这一问题的，只有多渠道吸收外部投资，才能加快公共区域的人防工程建设速度。

三是积极探索，为“结建”防空地下室产权问题探索路子。目前，国家对“结建”人防工程的产权归属没有明确的法律规定，可以说在法律上存在空白。随着 “结建”工作的不断开展，防空地下室产权明确问题也将凸现。目前，我们逐步推行的人防工程使用证制度，也是为了这一问题在作一些探索。如在经济发达地区，已将法律义务范围内开发商或单位修建的防空地下室产权收归国有，我个人认为，在适当时期，也应报政府审议，开展该项工作。在前期可只认定产权国有，收益、管理由原建设单位负责，可适当收取一定金额的维护费，再随着工作的不断开展，考虑收取使用费问题。只有这样，才能保证防空地下室在平时能够得到妥善维护，确保战时功能发挥。

四是加强地下空间有序开发，与城市地下空间开发利用相结合，加快人防工程建设速度。城市建设不断发展，土地利用资源越来越少，城市建筑不但向高空发展，而且向地下延伸。虽然制定出台了地下空间开发利用相应法律、法规，但在城市地下空间开发利用管理上，还存在严重的各自为政、条块分割、多头管理现象，缺乏专门的机构来统一协调地下空间建设管理，管理体制不科学。因此，应与政府加强沟通，加强地下空间开发利用兼顾人防工程建设需要的管理工作，将地下空间开发利用纳入法制轨道。要抓住城市总体规划修编机遇，将地下空间开发利用兼顾人防工程要求纳入相关章节，规定规划项目审批时，应同时进行地下空间开发利用的审批，确保在规划实施中，将人防工程建设落到实处。

五是加强早期人防工事维护管理，充分利用现有早期人防工程进行加固改造。随着时间的推移，早期人防工程都出现了各种问题，因此，加强早期人防工程防护效能评估，通过加固改造增强防护能力，是当前人防工程建设的一个重要课题。

早期人防工事主要存在以下问题：一是由于经费不足和管理不到位等原因，早期人防工程出现设备失效、防护级别降低等现象；二是受当时建设条件与设计水平限制，部分工程“矮、窄、深、长”，防护能力不强；三是部分工程渗漏严重，造成了开发难、维护难；四是随着城市改造、建设等原因，早期工事损毁现象时有发生。对早期人防工程进行改造，要按照“立足现有、充分利用、全面评估、科学分类、整体规划、分步实施”的原则，形成“全面评估、科学非类、综合治理”的维护管理理念，在对早期人防工事进行全面调查研究的基础上，对早期人防工程作出科学的评估，而后采取行之有效的措施，按照“待开发、维持现状、加固改造”三种类型，进行合理利用和加固改造，最大限度地节省建设经费，提高防护效果。