高原贫困地区的土地流转问题浅析

赵红谦

（剑川县农村经营管理站，云南 剑川 671300）

高原贫困地区，海拔高，山多地少，气候冷凉，地形地貌复杂多样，群众生活贫困。因此，在土地流转过程中，必须立足高原贫困地区实际，稳妥推进土地流转工作。从高原贫困地区土地流转现状、特点和存在问题进行浅析，并提出相应对策以供有关部门借鉴与参考。

1 土地流转现状及特点

1.1 现状

剑川县地处滇西北，县城海拔2200 m，其他山区乡镇海拔在2200 m以上，海拔高，气温低，属高原贫困地区。剑川县有8个乡（镇），93个村（居）民委员会，543个村(居)民小组，总人口为180 380人，其中农业人口152 420人，家庭承包经营农户数为3.68万户，家庭承包经营耕地面积1.04万hm2。截至2014年10月底，剑川县土地流转总面积为964.23 hm2，其中连片流转面积为670.56 hm2。流转土地规模在33.33 hm2以上的有5家，分别是大理州剑川县金牛农牧实业有限公司为200 hm2，主要进行牛羊养殖及重楼等中药材种植；剑川县高原中药材种植专业合作社88.27 hm2，主要进行中药材种植；云南兴瑞祥生物科技有限公司为80 hm2，主要进行吗咖种苗培育；老君山镇杨福先66.67 hm2，主要进行玛咖种植；剑川县象图志磊中药材种植有限公司57.33 hm2，主要种植中药材。

1.2 特点

1）以山地流转为主。在土地流转过程中，流转出来的以山地为主，耕地较少。同时，农村进城务工人员的不断增多，使农村劳动力日益减少，使这些山地、林地的撂荒现象日趋严重，这也是高原贫困地区的土地流转多以山地流转为主的原因。

2）土地极度细碎化使土地流转难度加大。高原贫困地区的农村村落分散，村民靠山建寨，逐水而居。高山流水间，坡地多平地少，有限的耕地被分割成“条条田”“块块田”“异形田”，少有成种植规模的连片区域。此外，农村实行联产承包责任制后，为求公平公正，各家各户承包的田地肥田瘦田相搭，坡地平地相配，使土地细碎化现象更为严重。土地细碎化使土地流转工作难度加大。

3）气候冷凉，土地贫瘠，土地流转困难。高原贫困地区，由于海拔高气温低，土地贫瘠，亩产不高；此外，由于高山相阻大河相隔，致使贸易往来困难，信息闭塞，观念落后，因此，高原贫困地区土地流转难度大。

4）农村土地承包经营权确权登记颁证工作还未全面完成。有些承包地块面积不准，四至不清，空间位置不明，登记不健全，致使土地流转进程中流转出来的土地依据不足，将土地流转纳入法制化轨道存在一些困难和问题。

5）土地流转市场体系未建立完善，随意性大，价格机制不健全。当前，在高原贫困地区土地流转还处于起步阶段，干部群众对土地流转的法律、政策学习不够，对土地流转的政策和法律理解不深，土地流转随意性大，大部分农户通过口头协议的方式进行流转，没有建立稳定的流转关系，没有签定规范的合同，即使有合同，也存在权利义务表述不清，利益分配不规范等不完善之处，没有规范的土地流转手续，容易引起土地流转纠纷。

6）解决留守农民的就业问题有难度。有的农民愁土地流转出去后没有稳定的收益保障，宁愿保持传统经营，也不愿流转土地。在高原贫困地区，二、三产业发展缓慢，贫困地区的农民对土地的依赖度较高，就业问题很难得到解决。因此，除进城务工的农民工外，长期留守在农村家园的农民，习惯了祖祖辈辈对土地的传统经营模式，在思想上和认识观念上仍依赖自己承包的土地。加上土地流转的市场不完善，机制不健全，有些流转土地的农民没有得到稳定的收益保障，如何保障广大农民的根本利益，是搞好土地流转工作的关键。

2 对策建议

1）利用电视、报纸媒体，以少数民族群众喜闻乐见的形式，将土地流转的政策和相关法律、法规宣传到村村寨寨，不留死角，让贫困地区的人民群众家喻户晓，明明白白，解决好对土地流转的认识观念问题。思想是行动的先导。一方面只有让广大人民群众认识到土地流转的时代意义和作用，人民群众才能参与到土地流转工作中来。在群众力量的推动下，土地流转工作才会有生机与活力，才能顺利进行。另一方面，只有让人民群众明白当前土地流转的政策和法规，才能打消群众的思想顾虑，才能自觉地与中央和省、州、县各级的政策和指示精神保持一致。再者，高原贫困地区的人民群众才能以法律为准绳，在土地流转法制化运行的轨道上，有效保护自己的合法权益。

2）将土地流转工作与农村产业结构调整结合起来，齐头并进，发展现代农业，不断提高农业生产力水平。在高原贫困地区，土地贫瘠，产出少，按传统农业的种植方式，很难让广大群众依靠土地增收致富。立足于加快土地流转的政策和法规，立足于在农村施行的农业产业结构调整的举措，在土地流转的同时加快农业产业结构调整的步伐，这是改变高原贫困地区贫困落后面貌的有效途径。在此，要破解土地流转后造成的“非粮化”和“非农化”问题。“非粮化”问题，高原贫困地区流转出来的多为山地与林地，在这些土地上种植粮食收成极少，完全可以选择种植收益较好的经济作物，这是因地制宜，不是“非粮化”。“非农化”问题，只要不改变流转土地的农用性质，也就不会出现“非农化”现象。事实证明，在剑川县的高原贫困地区，土地流转后让群众的生产生活面貌得到较大改善的例子随处可见。

3）严格按照“依法、自愿、有偿”的原则，在土地流转过程中，切实保障和实现高原贫困地区广大农民的根本利益。赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，是我国农村基本经营制度的核心。要明确“农村土地承包经营权流转的主体是承包农户，不是农村集体经济组织，也不是村委会，更不是哪级政府”。在土地流转过程中，地方政府不能采取下指标，搞行政命令的方式，不能强迫或变相强迫农民流转土地。特别是在高原贫困地区，与经济发达地区相比，广大农民的谋生手段单一，致富途径不多，就业前景不广阔。因此，在全面推进土地流转的进程中，地方各级政府及相关部门更应做深入细致的工作，在土地流转过程中发挥好政策指导、信息提供、市场建设等服务功能，切不可以利用强硬措施流转高原贫困地区农民的土地。一切以实现好、发展好高原贫困地区农村农民的根本利益为出发点和归宿。

4）建立健全土地流转市场体系，充分发挥政府监管与服务职能，建立归属清晰、权责明确、形式多样、管理严格、流转顺畅的土地流转机制。针对高原贫困地区农户间土地流转处于自发状态，流出方与流入方之间合同签订不规范，双方间的权利和义务不清晰，供需双方对接不畅以及流入方注重的是经济效益，对农地的保护和可持续利用缺乏责任，短期行为较明显等问题，应建立健全土地流转市场体系，充分发挥政府监管与服务职能，建立归属清晰、权责明确、形式多样、管理严格、流转顺畅的土地流转机制。市场体系的建立，将使土地流转健康有序发展，农村土地承包管理部门要做好指导农户签订规范的流转合同，建立流转合同鉴证制度及档案。政府监管与服务到位，才能使土地流转依法依规，保护与实现流出方和流入方的根本利益。流转机制的完善，才能解决价格扭曲，流转不畅，利益纠纷等问题。

5）整合耕地资源，利用现代农业手段，保障粮食生产，发挥规模效益，解放和发展生产力。高原贫困地区“条条田”“块块田”“异形田”多，土地的细碎化问题严重；同时，平地少而坡地多，地貌复杂。针对这些问题，必须利用土地流转政策实施的机会，整合土地资源，吸引农业企业、家庭农场、农民专业合作社、现代农业庄园、专业大户、社会化服务组织等多种新型经营主体连片开发流转土地，建立产业基地，发展规模经营，利用现代农业机械化手段，保障粮食生产，解放和提高农业生产力。

6）切实关注土地流转后高原贫困地区农民的就业问题，把土地流转与农民就业安置工作结合起来，切实保障农民利益与农村稳定。高原贫困地区的农民对土地的依赖性较强，生产生活手段单一，土地依法依规流转出去后，要切实关注流出方农民的就业问题。最好的做法是将土地流转工作与解决就业问题结合起来，既让农民流转土地，又让农民日益富裕。在土地流转后，若解决不好广大农民的就业问题，将出现部分农民返贫现象，造成贫富悬殊，影响农村稳定，这一问题要引起各级政府和部门的高度关注，当前对新型经营主体流转土地吸纳农村劳动力采取奖补是有效的措施之一。

[1]陈晓华.坚持原则，进一步做好土地流转管理和服务工作[J].农村经营管理，2011（10）：10.