“BOT+EPC+政府补助”模式中政府补助资金管理初探

潘凌云

（贵州省交通运输厅 贵州·贵阳 550001）

一、前言

“BOT+EPC+政府补助”模式就是政府将高速公路的特许经营权授予投资人，由其进行建设、经营，特许权到期后无偿将高速公路移交政府，投资人自行承担高速公路建设项目损益、债务等风险。政府对公共效益好、短期内收费效益较低、投资风险较大的项目给予货币性资产政府补助，鼓励投资人将资金投入高速公路建设。

2011 年以来，为顺利推进县县通高速公路项目建设，破解资金难题，贵州省对一些通县联接线、短期收益不好、招商引资难度大的高速公路项目，比如沿河至德江、江口至瓮安等项目采用了政府补助的BOT 方式建设。在实践中，政府如何在确保政府补助资金安全的前提下，发挥政府补助资金对高速公路建设项目促进作用，提高财政资金使用效益，履行好政府职责面临着挑战。本文以贵州省高速公路建设项目为例，从政府补助资金核定、筹集、运用三个方面对“BOT+EPC+政府补助”模式中政府补助资金的管理工作进行探讨。

二、政府补助资金核定

（一）公开招投标选择投资人

综合评价各有意向参与高速公路项目建设的投资人，严格按照交通运输部《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》（交通部令2007 年第8 号）规定，按照公开、公平、公正和诚实信用的原则，通过公开招投标选择项目投资人。

（二）科学测算政府资金补助比例

周密测算高速公路建设项目政府资金补助比例，并作为招标竞争条件招标确定。项目具体补助确切额度经过测算后通过投资人公开招标确定。

（三）降低政府面临的风险

坚持政府补助资金比例最高不超过项目总投资的25%的原则。项目总投资的75%以上由投资人负责筹集。政府补助资金与投资人的投入资金同比例到位，即使是投资人违约，投资与实物工程量是对等的，大大降低了政府管理风险。

（四）合同约定政府补助资金事项

通过签订投资协议、特许权协议等合同的方式，明确投资人、政府等各参与方权利、义务和违约责任，明确了政府补助资金比例、总额及拨付方式等内容。一是招标确定的投资人提交银行保函后，省级交通运输主管部门与投资人签订高速公路建设项目投资协议，初步明确政府补助比例、投资人组建项目公司的注册资本、违约责任等事项。二是省政府授权省级交通运输主管部门将高速公路项目特许经营权授予投资人依投资协议成立的高速公路项目公司，并签订特许权协议，同时高速公路项目公司应按特许权协议约定提交建设期履约银行保函。在特许权协议中，双方约定了政府补助资金总额、比例，拨付需要的具备条件以及需要提供的担保等事项。

三、政府补助资金筹集

政府补助资金采取省级和地方政府共同承担的方式。一是综合考虑高速公路收费效益、公共效益，是否纳入国家或省高速公路网建设规划等因素先确定省级财政负担比例，剩余政府补助资金按高速公路项目经过市（州）里程不同确定沿线各市（州）承担的比例；二是省级政府补助资金由省级财政负担。地方补助资金则由地方政府自行筹集，自行承担；三是省级交通运输主管部门开设银行专户，归集省级和地方政府承担的补助资金，并按照不同市、州政府分项目进行财务核算。

四、政府补助资金运用

（一）坚持政府补助资金运用原则

政府补助资金的根本目的是确保高速公路建设项目顺利建成通车。高速公路建设项目交工验收前，特许权协议约定的政府补助资金总额应全部拨付完毕。一方面政府补助资金运用管理严格遵守各方签订的投资协议、特许权协议以及资金监管协议等合同约定；另一方面政府补助资金的整个运用过程应坚持与项目建设工程进度保持一致、若不能一致则项目公司需提供银行保函的原则。

（二）加强管理制度建设

制定高速公路建设项目政府补助资金管理暂行办法，使政府补助资金申报、拨付、使用和监督管理有章可循。明确政府涉及部门在政府补助资金运用管理中的职责，高速公路建设项目公司申报政府补助资金需要提供的资料，政府、投资人和项目公司的权利义务关系等，确保政府补助资金用于高速公路建设项目。

（三）政府补助资金分配

基建部门提供高速公路项目工程形象进度、工程已完工量以及预计完成工程量等建设一线资料，计划部门按基建部门提供的资料，合理规划项目工程计划进度，并安排政府补助资金计划，财务部门结合各级政府补助资金预计归集情况编报预算，并报同级财政审批后执行。

（四）政府补助资金拨付管理

政府补助资金的拨付分为拨付首期和后续期间补助两个阶段，有不同的管理要求，但主要是从签订资金监管协议、不同阶段拨付资金管理等方面进行。

1.签订三方政府补助资金监管协议

拨付政府补助资金前，高速公路建设项目公司需在指定银行开设专户，省交通运输厅、高速公路建设项目公司、专户开设银行三方需签订政府补助资金监管协议，并确保政府补助资金拨付到该银行专户并接受银行监管。项目公司在实际支出补助资金时，银行负有资金监管协议约定的审核监督责任，发现异常支付需要及时书面告知省交通运输厅，省交通运输厅有查询补助资金支付明细的权力。

2.不同阶段拨付政府补助资金的管理

首先，拨付首期政府补助资金一般在特许权协议签订后1 至3 个月内由高速公路建设项目公司向省交通运输厅提出拨款申请。因为此时高速公路并未形成与首期补助相对应的工程量，首期补助资金实质是政府预付给项目公司的补助款。为规避政府补助资金实际拨付快于工程进度的风险，高速公路建设项目公司需提供银行出具的与首期政府补助资金同等金额的担保函才能拨付，待项目工程进度达到特许权协议约定的比例后才予以退还。

其次，后续期间补助拨付是由高速公路建设累计完成工程量决定的。高速公路建设项目公司除提交拨款申请外，还需提供已完成工程量的证明材料，这些证明材料经省交通运输厅有关部门审核确认后，再按特许权协议及交通建设项目政府补助资金管理暂行办法计算拨付补助资金总额。

3.加强政府补助资金运用监督

首先，资金拨付实行国库集中支付。目前，高速公路项目政府补助资金支付一般有两种方式，一是财政部门拨付到省级交通运输主管部门，再由省级交通运输主管部门转拨到项目公司，另外一种是财政部门直接将资金划拨到项目公司在银行开设的专户。不管哪种方式，都要求通过财政国库集中支付进行资金拨付。其次，强化综合监督。财政部门、审计部门及交通运输主管部门都要明确职责，各司其职，强化对政府补助资金运用的监督管理，防止形成监督盲区。一是财政部门要强化预算的刚性，坚持政府补助资金先预算后支出的原则。支付环节按有关规定严格审核把关，对缺乏合法性、合理性、合规性支撑材料的支出坚决不予拨付。二是交通运输主管部门负责政府补助资金的使用方向、实际支付时间等日常监督管理工作。要严格按照合同约定的比例和标准认真核实各项基础数据，确保数据真实准确。三是审计部门应在审计政府补助资金管理情况的同时，审查政府补助资金所承担的高速公路项目建设目标的实现情况。

五、结语

政府补助资金作为投资补助，目的是促成高速公路项目顺利建成通车，加快形成完备的高速公路网，提高高速公路整体通行效率。在整个建设过程中，提高政府补助资金管理水平显得尤为重要，本文仅是初步探讨，相信政府补助资金管理手段、理论及实践的研究必定随着这种建设模式越来越成熟并逐步完善。