属人防工程地下停车场相关权属问题刍议

李 冬

(沈阳师范大学法学院，辽宁 沈阳 110034)

我国现阶段由人防工程改建的地下停车场越来越普遍，但对其相关权属问题，法律并未做出明确规定，这就导致实践中属人防工程地下停车相关权属的归属问题争议不断。《中华人民共和国物权法》第74 条对小区车位问题做出规定，即建筑区划内规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。但是，该规定仅针对建筑区划内地上区域的车位，并未涉及建筑区划内地下部分的车位。因此，属人防工程地下停车场的相关权属问题仍亟待解决。

一、案件实例

(一)案情简介

某房地产开发公司(以下简称开发公司)2005年开发建设了A 小区工程，并与B 物业公司签订了小区的前期物业服务合同。2006年，开发公司经当地人民防空办公室批准，在A 小区的地下开发建设了结合民用建筑修建防空地下室项目，该人防地下室战时功能为甲类物资库，平时用途为汽车库。人防工程地下车库建成后，开发公司将地下车位40年的使用权出卖给业主。而后，开发公司与第三人C(系自然人)签订了地下车库管理协议书，将地下人防停车场交给C 进行管理。2008年，该小区成立业主委员会，与B 物业公司签订了物业服务合同，约定由该物业公司对A 小区实施物业管理。

2009年，业主委员会诉至法院，请求判令C 撤出地下人防停车场，改由小区全体业主委托B 物业公司进行管理。

(二)案件中对属人防工程地下停车场相关权属问题的争议

本案中，开发公司与B 物业公司签订的前期物业服务合同、小区业主委员会与B 物业公司签订的物业服务合同、开发公司与第三人C签订的地下停车场管理合同，均系当事人真实意思表示，其内容亦不违反法律、法规的强制性规定，均属合法有效。各方当事人对地下人防工程所有权归属国家均无异议，但对其使用权、管理权、收益权的归属问题存在不同意见。

1．业主委员会意见:使用权归业主，管理权归业主委员会

在开发小区时，地下人防工程即规划作为地下停车场使用，开发公司在开发建成后只享有使用权，而业主已经购买了该地下车位的40年使用权，所以业主对其购买的车位依法应享有使用权。同时，根据《物业管理条例》的规定，同一园区内只能有一个物业公司进行管理。而现在开发公司自行委托不属于本园区物业公司的自然人C 对业主享有完整使用权的地下车位进行管理和收费，已侵犯了业主的合法权益。

2．开发公司意见:所有权归国家，使用权、管理权、收益权归开发公司

根据《中华人民共和国人民防空法》(以下简称《防空法》)第5 条规定，小区内属人防工程地下停车场车位的所有权归国家，但允许开发公司将地下车位转让、出租、出售，故其使用权、管理权、收益权均应当归投资人(即开发公司)所有。

二、属人防工程地下停车场相关权属的法律认定

人防工程，又叫人民防空工程，是国家为应对战争而修建的地下防护建筑及其附属设备设施。人防工程作为特殊的建筑工程，我国对其实行的是长期准备、重点建设、平战结合的方针，其建设原则是与经济建设协调发展、与城市建设相结合。人防工程可以分为两种类型:单独修建的地下防护建筑;结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室［1］(P96)。案例中存在争议的停车场就属于由结合地面建筑修建的人防工程改建的地下停车场。

(一)属人防工程地下停车场所有权法律认定

所有权是一项基本民事权利，包括占有、使用、收益和处分四项权能。对于人防工程的所有权，《防空法》规定:人防工程属于国防资产，即国家对其享有所有权;同时，法律又允许开发公司对人防工程享有使用、收益和管理权，这看起来似乎是矛盾的，实则不然。

从理论上分析，所有权的权能是可以分离的［2］(P294)，即附随于所有权的占有、使用、收益和处分四项权能均可以部分分离，设立新的权利。国家将自然资源有偿交由自然人、法人或者其他组织使用，就是通过对国家所有权权能的分离为这些民事主体设定他物权，在这种法律关系中，国家与自然人、法人等民事主体之间是平等的法律关系，而非公法上的行政行为。例如，建设用地使用权就是从国家土地所有权中分离出来的一部分权能。属人防工程的地下停车场完全可以借鉴该理论，将其所有权与使用权、收益权进行分离，以实现法律、法规赋予开发公司对其建设的人防工程所拥有的合法权益。

(二)属人防工程地下停车场使用权和收益权法律认定

我国现行法律①《中华人民共和国人民防空法》第5、26 条规定:国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠，国家鼓励支持企业事业组织、社会团体和个人通过多种途径投资进行人民防空工程建设，人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务。平时利用人民防空工程，不得影响其防空效能。对人防工程使用权和收益权的归属仅规定为归投资者所有，而对投资者主体及使用权和收益权的归属方式规定不明。

1．属人防工程地下停车场投资者主体界定

修建人防工程的目的在于国防需要，而有国防需要的主体一定是国家，同时我国法律亦明确规定:修建人防工程的经费列入中央预算，所以只有国家才会投资建设人防工程，这并无异议。但随着市场经济的不断发展，我国对人防工程已经开始实行多元化的投资建设模式，“人防工程投资建设主体已由国家作为单一投资建设主体发展成为多元的投资建设主体”［3］(P80)。

实践中，国家不可能对每一处人防工程的建设都亲力亲为。单独修建的人防工程多以国家作为投资主体，而对于结合地面建筑修建的人防工程，国家则更多地委托开发公司进行投资建设，并且明确规定人防工程不纳入销售面积进行分摊。因为任何地面建筑都要在地下构筑基础，所以结合民用建筑修建的人防工程比单独修建人防工程要节省单位造价33．3%，有些情况下修建防空地下室比基础费用还低［4］(P70)。“企业投资的目的是为了赚取利润”［5］(P14)，“社会必须致力于兼顾无情的‘市场规则’与慷慨的‘国家福利’”［5］(P722)。因此，开发公司出于利益的考虑，也会主动投资建设人防工程的，尤其在国家提供一些优惠政策之后，开发公司对人防工程的建设就更有积极性，同时对我国国防建设也更加有利，可谓双赢。

综上，单独修建的人防工程投资主体是国家，而结合地面建筑修建的人防工程的投资主体是开发公司。案例中的属人防工程地下停车场正是属于结合地面建筑修建的人防工程，故其投资主体应为开发公司。

2．属人防工程地下停车场使用权和收益权归属方式界定

结合地面建筑修建的人防工程的投资主体已经确认是开发公司，那么，根据我国法律规定，开发公司就对该人防工程拥有使用权和收益权。

既然开发公司对结合地面建筑修建的人防工程的投资建设是依法经过国家委托而进行的，那么，开发公司对该人防工程的使用权和收益权也同样可以通过国家授权来依法获取并行使。但是，我国现行法律对此规定并不明确，实务中，开发公司作为实际施工建设单位，对于结合地面建筑修建的人防工程的具体情况比较了解，更适合进行规划和使用，并以此作为其投资收益之来源。但同时，国家相关部门也要对开发公司对人防工程的使用和收益情况进行监管，使其权利的行使符合法律、法规的规定，尤其是在面对案例中的情况时，必须优先考虑人防工程所在小区业主的利益，不能发生损害小区及其业主利益的情况。

(三)属人防工程地下停车场管理权法律认定

属人防工程地下停车场管理权归属一直是实践中争议最大的问题。多数人认为这里存在法律的冲突:《防空法》第5 条规定地下人防工程的管理权归投资者，而《物业管理条例》第34 条规定，一个物业管理区域应当由一个物业服务企业实施物业管理，而人防工程的投资者与小区物业服务企业通常不是同一主体，因而会产生法律规定之间的矛盾。案例中，开发公司作为投资者自行委托非物业公司对属人防工程地下停车场进行管理，看似违反了《物业管理条例》的规定，但开发公司作为该人防工程的使用权和收益权拥有者，既可以委托物业公司进行管理，也可以委托任何第三方进行管理，且其收益权能不因其使用权能的转让或租赁而消失，所以案例中开发公司的做法并不违反法律规定，也没有任何不当。

针对这种情况，需要厘清这样一个问题，即该《物业管理条例》规定的“物业管理区域”是否包含案例中的属人防工程地下停车场。

实践中，属人防工程地下停车场分两种类型:停车场出口在园区内的和停车场出口在园区外的。针对两种不同类型的属人防工程地下停车场，应当采取不同的管理方式，但我国现行法律对此并没有具体区分及规定，属于法律空白。

1．出口在园区内的属人防工程地下停车场的管理

出口在园区内的属人防工程地下停车场，其规模一般不大，主要针对小区业主设立，属于《物业管理条例》中规定的物业管理区域，应当由物业公司统一管理。案例中争议的正是这种情况。实务中，对于一个封闭管理的小区，由一个物业公司管理显然更有利于业主的利益，而和谐的合作关系对开发公司在小区内行使其人防工程的收益权也更有利。综上，对于该种出口在园区内的属人防工程地下停车场的管理，开发公司应当优先委托本园区的物业公司行使管理权，以实现各方利益的均衡及关系和睦。

2．出口在园区外的属人防工程地下停车场的管理

出口在园区外的属人防工程地下停车场，其规模一般都比较大。此类停车场在设计、建设之初就已经考虑到对外经营的需要，不但针对本园区业主而建设，而且在满足业主需要之外还有许多车位的盈余，通过对外经营可以获得更多利益，因此，该属人防工程地下停车场不属于《物业管理条例》中规定的物业管理区域，不宜由物业公司统一管理，由第三方进行管理更加公平合理。总的原则就是，既要考虑到小区业主的需要，也要考虑到社会的需要，以实现个人利益、集体利益和公共利益的共赢。

三、对案例中属人防工程地下停车场相关权属问题的处理

根据上述分析及法律相关规定可知，住宅小区作为城市新建民用建筑，修建战时可用于防空的地下室是开发公司应尽的义务。案例中的属人防工程的地下停车场，是经工程所在市的人民防空办公室批准，由开发公司开发建设的，属于结合民用建筑修建的防空地下室项目，该工程战时功能为甲类物资库，平时用途为汽车库。根据相关法律、法规的规定，该地下人防工程的所有权归国家，使用权、管理权、收益权均归投资者，即开发公司。

虽然《物业管理条例》第34 条规定一个物业管理区域应当由一个物业服务企业实施物业管理，但案例中的属人防工程地下停车场，是由开发公司投资、建设的，其对该工程理应享有使用权、管理权和收益权。开发公司有权将地下停车场的管理权、收益权委托给第三方C 行使，而第三方C 基于其与开发公司达成的协议取得对涉案地下停车场的管理权和收益权，亦是依据合同进行经营的行为，符合法律法规的相关规定。现业主委员会要求取得涉案地下停车场的管理权，应当与开发公司协商，并取得授权。

四、完善属人防工程地下停车场相关权属问题的立法建议

(一)明确属人防工程地下停车场的相关权属归属

现行法律对人防工程这一国家重要的国防资产的规定过于粗糙，不利于国防建设和国防资产的维护。笔者认为，无论是国家单独修建的人防工程，还是国家委托开发公司结合地面建筑修建的人防工程，其所有权、使用权、管理权和收益权均应规定为国家享有。如此规定，一方面是为了预防在战时或紧急情况下，国家对人防工程征收、征用发生困难，以保证顺利实现国家修建人防工程的目的;另一方面，也符合法律对所有权权能的规定，实现法律规定的统一。

属人防工程地下停车场的相关权属均应归属国家。鉴于国家作为一方主体直接行使属人防工程地下停车场的使用权、管理权和收益权的不便，可以立法规定以统一授权的方式委托他人行使相关权利，而被委托的主体必须具备法律规定的相关管理资质。实务中，区分不同类型的属人防工程地下停车场，需要委托不同类型的管理者，对出口在园区内的属人防工程地下停车场，应当优先委托小区物业公司进行管理，以保证小区管理的统一;对出口在园区外的属人防工程地下停车场，由于需要对外经营，则应当委托有资质的专业停车场管理公司进行管理。

(二)规范国家授权的法律程序规定

国家可以通过统一授权的方式委托他人行使国家对人防工程的使用权、管理权和收益权，这属于对国家权利的处分行为，影响国家利益①如:法国民防工程管理模式主要是政府在保证其对民防公用事业拥有所有权的基础上，将民防工程的经营权授予开发建设的承租商，承租商在特定的经营期限内通过对公用事业的受益者渐次收取报酬，用来补偿投资建设所需费用并从中获取一定的利润收入。。因此，该授权委托的程序应当由法律进行系统规范，并严格执行，以保证对人防工程使用权、管理权和收益权授权的公开、公平、公正。国外管理人防工程的一些做法对我国的有关具体操作有借鉴意义②《人民防空工程平时开发利用管理办法》第7 条规定:租赁使用人民防空工程实行合同管理制度。使用单位应当与工程隶属单位依法订立书面合同，合同参照国家颁发的《人民防空工程租赁使用合同》示范文本。第8 条规定:人民防空工程平时开发利用实行备案登记制度。使用单位在与工程隶属单位签订《人民防空工程租赁使用合同》后5日内到工程所在地人民防空主管部门备案登记。。

该授权委托程序可以借鉴我国现有的建设工程招标投标程序，通过公告的形式，公开进行招标投标，由专家进行审核，让有资质、有能力、有水平的主体脱颖而出，实行对人防工程的使用、管理和收益权益。通过订立规范的合同文本，对于双方的各项权利义务进行详细列明，尤其是对于收益的分配，要兼顾国家和个体利益，实现双方的共赢。

(三)加强国家对人防工程的日常监管

“养兵千日，用兵一时”。人防工程也是一样。国家虽然委托他人对人防工程进行使用、管理和收益，但平时的使用只是为了避免其空置浪费。这里必须强调使用人对国防资产的保护义务，即在使用、管理过程中，不得改变其经审查批准之用途，不得损害人防工程的结构和防空功能。国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务，但平时利用不得影响其防空效能。同时，国家也应当加强对人防工程使用的日常监管。对人防工程的养护说明及具体措施，必须以条文的形式明确规定，并发放给委托方，由其协助进行人防工程的日常保养，以保障战时其功能的顺利启动。

总之，任何一项权利的产生与发展都与社会的发展密不可分。随着社会的不断进步，类似于属人防工程地下停车场相关权属归属的争议仍会出现，同时也会催生一些新的法律规范，从而使法律对各种权利的约束越来越细致、越来越具体，民众对依法治国的体会也越来越深刻。如何让法律既有效、实用，又能得到民众的认可和遵守，这永远是法律人努力的方向。

［1］王利明．判解研究［M］．北京:人民法院出版社，2006．

［2］王利明，杨立新，王轶，程啸．民法学:第3 版［M］．北京:法律出版社，2011．

［3］王利明．论物权法中车库的归属及相关法律问题［J］．现代法学，2006(5)．

［4］李群．城市人防工程建设多维探讨［M］．北京:中国经济出版社，2010．

［5］［美］萨缪尔森，诺德豪斯．经济学［M］．北京:商务印书馆，2012．