规范化管理与制度性伤害

杨雪冬

在推进制度化、规范化改革的过程中，各项政策制度如果衔接不好，就会人为制造出弱势群体，给他们造成利益和情感上的巨大伤害。

最近，一则辞退老龄清洁工的报道，引发持续关注。西安市某街道以“按照政策无法参加社会保险”为由，辞退30多名年龄超过65岁、工作近20年的清洁工人，这再次提醒我们，在推进制度化、规范化改革过程中，各项政策制度衔接的重要性。如果衔接不好，就会人为制造出弱势群体，给他们造成利益和情感上的巨大伤害。

中国的改革是渐进式的，解决各类重要问题的方法可概括为两种：一是依靠时间的流逝，二是通过主动的增量式制度改革。

让时间解决问题终究是一种消极方式，如果成为决策者的思维，必然带来懒政。而增量式制度调整重点在于通过合理的制度设计，实现不同阶段、不同领域的政策制度之间的有机衔接，尽可能地减少政策转变、制度转化过程中出现的“空挡”、“遗漏”，通过分阶段、分类型解决问题，最终实现政策和制度的全覆盖。

从经验上看，增量式制度调整通常有两种方式：一种是采取“双轨制”，一段过渡期后实现并轨，这就是通常说的“新人新办法，老人老办法”。这种方式的好处在于对不同利益群体实行分类治理，不将他们对立起来，既保持了原来政策的延续性，也能开启新的政策议程。

第二种方式是先建基本性保障，再解决问题，有人将其形象地比喻为“以空间换时间”。比如先建失业保险，再推动企业改革，建立了较为完整的社会安全网，才能减小改革对弱势群体利益的进一步冲击。与“双轨制”明显的过渡性相比，这种方式带有强烈的制度设计色彩，并且更依靠经济实力的提升。

在西安发生的辞退老年清洁工人的事件，并非缺乏经济能力的支持，而在于决策者思维的惰性。遗憾的是，在经济实力不断提升的大背景下，我们经常会看到以制度完善之名行制度伤害之实的案例出现。比如，一些地方解雇长期在偏远贫困地区从教的民办教师，长期从事地方治安工作的协管员等。这些人曾经以个人奉献担当起了地方的基本公共服务，并献出了自己青春年华。现在却在经济条件改善的情况下，被一下子推出了体制，失去了就业的保障。如果地方决策者能考虑得更周全，在制度设计上更用心，这样的制度性伤害本来是可以避免的，也能为制度的完善争取到更有力的民心支持。

之所以不断出现类似事件，根本原因在于一些地方决策者没有真正树立起“民心是最大的政治”的理念。经过30多年的改革开放，在保持经济持续发展的同时，更要重视利益的分配和调节，尤其不能伤害社会中下层群体。争取更多人群的民心是任何一项制度改革必须遵循的基本原则。因此，习近平说：“在全面深化改革进程中，遇到关系复杂、难以权衡的利益问题时，要认真想一想群众的实际情况究竟怎样？群众到底在期待什么？群众利益如何保障？群众对我们的改革是否满意？”

在具体的实践中，地方决策者起码要重视两个方面的工作：一是要认真研究国家的政策制度，把握政策的内在精神，了解各项制度规定之间的关系，提高决策的制度自觉性和实施创造性，避免把遵守上级规定简单等同于禁止或停止等否定性行为。

二是要避免“新官不理旧账”，保持政策措施的历史连续性。尽管官员有任期，但保持政策的连续性，既是决策科学化的需要，也是对民众负责。

许多地方官员耳熟能详的一句话是“无情管理，有情操作”，在制度化建设不断深化的今天，更应该认真体会这句话的意蕴。