晋江县域治理的探索与启示

刘峰 贺海峰

晋江市是福建省发展最快、实力最强、最具活力的县域，已连续10多年跻身全国县域经济十强县。2002年，时任福建省省长习近平系统总结晋江经验，认为如能涌现10个或更多晋江这样的县市，福建省经济发展必然会实现一个新跨越。2014年，习近平总书记又充分肯定晋江新型城镇化试点工作，批示强调“眼睛不要只盯在大城市，中国更宜多发展中小城市及城镇”。

在经济发展进入“新常态”的大背景下，县域将是我国未来持续健康发展的潜力所在和希望所在。作为探索县域治理现代化道路的先行者，晋江在诸多方面必然是矛盾先有、问题先发、经验先出、业绩先成。基于这种考虑，我们赴晋江进行了实地调研，试图感知晋江的转型阵痛、创新冲动及改革脉动，进而揭示其对我国县域治理的标杆意义和示范价值。

“创新驱动”靠什么支撑

先从一则案例说起。2012年下半年，受消费低迷、产品同质化影响，市场份额占全国60%以上的晋江运动鞋服产业，相继遭遇前所未有的“寒流”。为了渡过难关，这些企业积极调整产能结构，通过优化产品、提升品牌价值、注重消费者体验等方式实现业绩增长。2014年上半年，部分龙头企业止跌回暖、率先突围。例如安踏集团，2014年营业收入达89.2亿元，同比增长22.5%；净利润达17亿元，同比增长29.3%。

由此可见，在市场经济条件下，无论企业还是县域，“要么创新，要么死亡”。2012年底，党的十八大提出实施创新驱动发展战略，强调“这是加快转变经济发展方式、破解经济发展深层次矛盾和问题、增强经济发展内生动力和活力的根本措施”。从县域经济发展看，依靠大量要素资源投入支撑经济增长的发展模式已难以为继。进而言之，实现县域现代化的关键，在于积极推动自主创新，促进发展方式从要素驱动向创新驱动转变。

实施创新驱动，晋江具有得天独厚的土壤和基础。企业是市场经济的主体，企业家群体则是创业创新的主角。作为著名的侨乡和“民办特区”，晋江地域文化特质就是“个个想当老板”、“爱拼会赢”、“抱团发展”。目前，全市民营企业总数多达2万家，其中规模以上企业1472家，也就是说，平均每百人中至少有一名企业家，这是晋江最宝贵的财富。同时，拥有上市公司44家、“国字号”企业品牌137项，在全国县域都可谓遥遥领先。

过去10多年来，“上市和品牌”支撑带动了晋江快速发展，但在经济新常态下，二者的效应与优势不断递减，“创新驱动”更具有决定性意义。所谓创新驱动，本质上是科技创新成为区域发展的主要驱动力。对于企业而言，科技创新活动是一个完整的链条，包括孵化器、公共研发平台、风险投资，以及围绕创新形成的产业链、产权交易、法律服务、市场中介、物流平台等。这个链条在晋江已初步形成，但仍不健全、不完善，需要动真格、下工夫。

2014年，作为全国制造业重镇、著名品牌之都，泉州获选“中国制造2025”唯一的地方试点和实践范例。晋江抓住这个契机，借鉴德国工业4.0经验，实施“数控一代”示范工程，作为企业转型升级的标志性工程。按照市委书记陈荣法的说法，晋江正在“以科技创新为核心，引领产品、品牌、管理、营销模式等全方位创新”。

首先是生产技术智能化。通过技术升级，打造智能车间，减少用工依赖，提高生产效率。目前，“晋江-哈工大机器人研发中心”为本土企业改造了80多条生产线，22家企业被列为“数控一代”示范工程，另有一批企业引进3D打印、激光裁剪、产业机器人等。例如恒安集团某智能化生产基地，实现了从信息码、流水线、堆垛、打包、入库等生产环节的高度全智能自动，人工依赖数减少75%，生产效率反而提升4倍。

其次是产品功能智能化。现在模仿型排浪式消费阶段基本结束，个性化、多样化消费渐成主流。产品创新应当更加注重用户的感受和需求，立足于为客户创造价值。例如，361°公司的儿童智能防丢鞋，虽仍处于起步阶段，但已成为市场“新宠”。这家企业还携手互联网巨头百度公司，成立“大数据创新实验室”，研究和管理用户真实的数据，研发和生产基于用户需求的数字化鞋产品。

再次是营销模式智能化。“互联网+”是一场深刻革命。把晋江传统制造业融合到“互联网+”的风口上，就能够开辟新天地。例如，冠达星云商就是将互联网与传统批发相结合，线上线下互动的新兴电子商务平台。小商店注册加入后，商户可以在手机上下单、支付，再通过线下的智能仓储物流，将商品直接配送到小商店。这样就省去层层批发环节，充分让利于商家和消费者。目前，平台的小商店已增加到2万家。

当然，这些探索仍是初步的、局部的。美国硅谷一位成功企业家说：“创新不能在真空中产生，而是来自交互作用的研究、开发和应用所驱动的创新生态系统。”这里的创新生态系统，绝非简单的技术建构（譬如创新链），而是创新企业及周围组织之间的一种互动的、合作性的安排，由企业、政府、科研主体以及中介机构、科技产业孵化器等上下游支撑性、配套型的要素组成。以此标准衡量，晋江“创新驱动”依然任重道远。

新型城镇化的表与里

推进农业转移人口市民化，是晋江新型城镇化重头戏。在调研中，一组数据引起我们注意：到2015年，实现15万农业转移人口市民化；到2017年，实现30万农业转移人口市民化；到2020年，力争实现50万农业转移人口市民化，常住人口城镇率达到77%。作为仅有109万户籍人口的县级市，晋江的底气从何而来呢？

长期以来，晋江城市化滞后于工业化，城市总体水平不高，呈现出“城市不像城市、农村不像农村”的特殊景象，城市集聚力、辐射力、带动力相对不足。为此，2009年，晋江实施“九大组团、五大片区”改造，拉开了新型城镇化发展框架；2010年以来，按照“全市一城”思路，对城市总规划进行修编，确立了“现代产业基地、滨海园林城市”的发展定位。凡此种种，有效改善了城市面貌，做到了“强功能、兴业态、提品质、聚人气”。

“产城一体、融合发展”，是晋江又一着力点。2002年，习近平就要求晋江和各地正视城镇化滞后于或超前于工业化的问题，努力推动工业化与城市化互促共进、协调发展。如今，晋江通过产业提升，吸纳了大量就业人口，扩大了城乡居民消费，推动了城市发展繁荣。2014年，三产增加值增幅持续高于二产，纳税增长27%，占财政收入增量87%。通过城市更新，又带动了产业提升、人才聚集、企业回迁、税源回流。3年来，232家企业总部、销售中心回归，回归税源达20多亿元。

但这只是表象。新型城镇化的核心是人的城镇化。在城乡二元结构羁绊下，“钟摆式”“候鸟式”的城乡人口流动，给国家和社会带来了高昂的成本和代价。因此，当务之急是切实保障农民权利，实现城乡基本公共服务均等化，为农民转变为市民创造条件。

晋江特殊之处在于，外来人口常年保持在130万人左右，早已超过本地人口。在推动本地人口就地就近市民化的同时，更要着力促进外来人口在晋江安居乐业，稳步推进外来农业转移人口市民化。2011年，晋江在福建率先推行“居住证”制度，让外来人口享受教育、社保、选举权等30多项市民化待遇，吸引越来越多的农业转移人口选择融入晋江、扎根晋江。仅2013年起，就已有12563名外来人员落户成为“新市民”。此外，还有341名外来人员担任市镇两级党代表、人大代表和政协委员。

根据测算，一个农民落户城镇，大约需要10万元配套投入。如此高额的市民化成本，是各地新型城镇化首要考验。2014年，晋江财政总收入为198亿元，市本级留成仅有114亿元，其中65%以上财政支出用于改善民生。但是，2010年至今，全市政府性投入超过500亿元，且总体已进入良性循环状态。那么，钱从哪里来？又如何运作？

晋江的理念是经营城市，亦即“政府主导、市场运作、自求平衡、滚动发展”。利用有限的财政资金撬动巨大的社会资金，争取政策性倾斜支持、开辟资本市场直接融资、鼓励民营资本积极参与。例如，自来水公司引入48%的民营股份，五店市传统街区运营公司引入55%的民营股份。如此一来，城市承载力得以全面提升，不仅赚来了发展空间和后劲，更增强了市民的认同感和归属感。

服务型政府与协同治理

在晋江，我们随处可感受到服务型政府的力量和作用。具体来说，就是既为市场主体创造平等竞争环境和提供服务，又为市民的生存和发展创造良好、和谐、可持续的环境和提供服务。

2002年，习近平就强调，“建设服务型政府绝不是要政府远离经济”，“领导经济是各级党委、政府的基本职责”。晋江市场化进程起步较早，政府扮演的角色也在不断调整。在确立市场经济体制之初，政府从“舵手”变成“推手”，不再具体干预，而是“背后使力”。亦即通过制定政策，引导各类要素向受到鼓励的产业、企业流动。最近10年，政府从“推手”变成“助手”，从明确针对某一领域的“背后使力”，变为面向全社会的“共同合力”。亦即重点探索公共服务平台建设，让各类要素更公平、更便利地为全社会所享用。

一个典型的案例是，2012年，晋江引进哈尔滨工业大学机器人研究所，设立“晋江-哈工大机器人研发中心”，以项目为牵引，负责机器人及自动化产品的设计开发、指导生产应用和产业化，搭建了一批服务产业转型提升的平台。但一个集群的自动化、智能化，单靠政府或单家企业的努力远远不够，力量毕竟有限。该中心副主任蔡宇祥建议，“政府引导、企业主导、科研融入”，推动产学研资源共享、协同创新，为产业转型升级提供更有力支撑。

为了更有效激发市场活力，晋江在诸多领域进行改革。例如推动市镇简政放权改革，审批中心即办率提高到80.36%；推行“先照后证”登记制度，全市新增市场主体2.3万家；实行民间融资登记备案，撬动27亿民间资本进入金融领域。值得一提的是，有些企业家认为，“比起融资难，高端人才匮乏更让人烦恼”。对此，晋江也进行了不少探索，例如出台《关于加快引进优秀人才的若干建议》，成立全国首家县域经济企业博士后科研工作站，大规模推行“二带十”区域化党建工作模式等，初步实现了让人才“引得进、用得好、留得住”。下一步，还应继续以开创“民营特区”的胆魄和经验，打造更开放、更包容、更诱人的“人才特区”。

而在社会治理方面，晋江同样可圈可点。改革开放以来，海内外晋江人大众创业、万众创新，才形成震动全国的“晋江模式”。2002年，晋江市慈善总会成立。借助这个公益平台，海外华侨资源、本土民营企业家资源，被更有效地动员起来了。之后短短10年，就募集善款15.5亿元，累计投入6.82亿元开展解困、助学、复明、养老等慈善活动和公益项目建设。由此可见，县域治理可以把有为的政府、有效的市场与有机的社会结合起来，形成相互合作、相互监督的公共服务供给系统，催生理性、宽容、协商的协同治理机制，进而实现效率和公平的统一。

2012年，作为全国社会管理创新试点城市，晋江率先建立“综合接处警、应急处突、应急救助和社会管理服务”为一体的综合治理应急指挥中心。目前，全市又率先实行市镇村三级网格化管理，构建街道、社区、业主、物业“四位一体”社区治理体系，全力打造“智慧城市”，从而打通了公共服务“最后一公里”。今年5月，全市社会治理便民服务中心将正式投入运行。基于这些探索，晋江的经验可概括为“四个变”：变末端管理为源头治理，变简单粗放为精细规范，变管理为重为服务为先，变分散管理为协同治理。

（作者单位：国家行政学院）