“十三五”：全面小康的新蓝图

曹志娟

编者按：

聚众智编规划、汇众力建小康。

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》发布以来，全国上下都在如火如荼地展开学习。

“十三五”时期是我国全面建成小康社会的决胜阶段，也是实现升级发展的关键时期。按照党的十八届五中全会精神，编制好一个战略性、针对性、操作性都很强的“十三五”规划纲要，将全面建成小康社会的美好愿景变成现实，至关重要。

全面建成小康社会是“十三五”规划的总指向、总目标。只有深刻理解“十三五”规划中关于民生、环境、发展等的一些新变化、新政策，才能应群众所盼、解群众所忧，为全面建成小康社会作出贡献。

“十二五”收官，“十三五”即将启程。这承前启后的时间节点，承载着广大民众无数的期待。随着在十八届五中全会上绘就的新蓝图，我们国家以及每个人的未来都将翻开新的篇章。我们有理由相信，这个五年规划建议将引领中国发展航船向着全面小康破浪前进！

决胜全面小康

——“十三五”规划建议的新提法

中国第一个五年规划从1953年开始，延续至今已经编制了12个。邓小平曾说过，“改革应有期限，不应太迟”。2020年，是全国人民共享改革的重要时点。“十三五”规划建议是以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体制定的第一个五年规划。在新的领导班子、新的经济形势下，这一五年规划建议的内容势必做相应调整。

作为中国社会经济发展的“行程表”，五年计划在中国经济和社会发展中有着十分重要的作用。“十三五”规划建议中的一系列新提法，透露出未来五年中国经济社会发展的新信号。

“三大战略”“五大工程”引领创新

“十三五”时期，创新将贯穿党和国家一切工作，建议围绕提高发展质量和效益，提出一系列新思想、新举措，其中“三大战略”和“五大工程”引人注目。

——培育发展新动力方面，为加快实现发展动力转换，对拉动经济增长的“三驾马车”作出定位，提出发挥消费对增长的基础作用、投资对增长的关键作用、出口对增长的促进作用。

——拓展发展新空间方面，区域发展在“四大板块”和“三个支撑带”基础上，提出形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带。同时提出两大战略和两大工程，即实施网络强国战略和国家大数据战略，实施重大公共设施和基础设施工程、城市地下管网改造工程。

——实施创新驱动发展战略方面，也明确将实施一大工程，即积极提出并牵头组织国际大科学计划和大科学工程。在科技创新上，提出重视颠覆性技术创新，在重大创新领域组建一批国家实验室等。

——农业现代化方面，为确保农业安全、提高粮食产能，提出实施藏粮于地、藏粮于技战略，还提出要培养新型职业农民。

——构建产业新体系方面，提出实施工业强基、智能制造两大工程，以加快建设制造强国。

清华大学国情研究院院长胡鞍钢说，“十三五”是全面部署和落实创新驱动发展战略的关键时期，创新是事关经济发展、社会进步、民生改善的大战略，将成为推动经济、社会、文化和生态文明建设的根本动力。

“四大领域”重点发力形成平衡发展新结构

规划建议从发展整体性出发，强调处理好发展中的重大关系，特别是在“四大领域”打造平衡发展的新结构。

——在区域协调发展方面，提出加大对资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等困难地区的支持力度。依托京津冀协同发展和长江经济带建设，培育若干带动区域协同发展的增长极。

——在城乡协调发展方面，强调完善农民收入增长支持政策体系，推进以人为核心的新型城镇化，把社会事业发展重点放在农村和接纳农业转移人口较多的城镇。

——在物质文明和精神文明协调发展方面，坚持把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一。用中国梦和社会主义核心价值观凝聚共识、汇聚力量，注重通过法律和政策向社会传导正确价值取向。

——在经济建设和国防建设融合发展方面，形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局。到2020年基本完成国防和军队改革目标任务。健全军民融合发展的体系建设，提出制定统筹经济建设和国防建设专项规划。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员刘云中说，在中国转型升级的关键节点，从弥补短板和薄弱环节中拓宽发展空间、寻求发展后劲，实现中国全方位的均衡协调发展，这也是全面建成小康社会的重要内涵。

五招“大棋”布局“绿色中国”

建议浓墨重彩描绘绿色发展，展现出一幅美丽图景。为此，布下五招“大棋”，亮出“绿色”举措。

——有度有序利用自然，划定农业空间和生态空间保护红线，设立统一规范的国家生态文明试验区，根据资源环境承载力调节城市规模，推动全社会形成绿色消费自觉。

——发布全国主体功能区规划图和农产品主产区、重点生态功能区目录，防治“城市病”，逐年减少建设用地增量，重点生态功能区实行产业准入负面清单，整合设立一批国家公园。

——推进能源革命，有序开放开采权，积极开发天然氣、煤层气、页岩气，实施新能源汽车推广计划，提高建筑节能标准，主动控制碳排放，实施循环发展引领计划。

——实施全民节能行动计划，开展能效、水效领跑者引领行动，实行最严格的水资源管理制度，坚持最严格的节约用地制度，管住公款消费，深入开展反过度包装、反食品浪费、反过度消费行动。

——实施工业污染源全面达标排放计划，实现城镇生活污水垃圾处理设施全覆盖，将细颗粒物等环境质量指标列入约束性指标，建立全国统一的实时在线环境监控系统……提高环境质量，未来将构建政府、企业、公众共治的环境治理体系。

“既从绿色中惠民，又从绿色中富国，规划建议全景式的部署印证了‘青山绿水就是金山银山’的道理。”环保部环境与经济政策研究中心主任夏光说，经济越发展，百姓对环境质量要求就越高，“十三五”建设“绿色中国”必须全社会共同行动。

“三大布局”打造对外开放新格局

开放是国家繁荣发展的必由之路。从规划建议中可以看出，更高层次、参与全球经济治理是“十三五”对外开放的着力点，“三大布局”将带来“开放中国”的全新格局。

布局决定全局。规划建议特别强调完善对外开放战略布局，包括对外开放区域、对外贸易和投资“三大布局”。

布局之下，提出建设一批经济走廊和经济区：区域布局上，开辟跨境多式联运交通走廊，培育有全球影响力的先进制造基地和经济区；投资布局上，建设一批大宗商品境外生产基地；推进“一带一路”中，共同建设国际经济合作走廊，共建境外产业集聚区。

对外开放上强调形成新机制，包括建立便利跨境电子商务等新型贸易方式的体制，有序扩大服务业对外开放，扩大银行、保险、证券、养老等市场准入，扩大金融业双向开放，推进资本市场双向开放。

商务部国际贸易经济合作研究院副院长邢厚媛说，构建开放型经济新体制是一项长期任务，一方面要立足当前加快涉外经济法制建设步伐，另一方面要积极探索对外经济合作的新模式、新路径，促使我国深度融入世界经济体系，在更加广阔的市场空间中实现可持续发展。

“公平+保障”中实现共享发展

人人参与、人人尽力、人人享有。作为“十三五”时期的重要理念，共享发展更加着眼于“注重机会公平，保障基本民生”，为实现全体人民共同迈入全面小康社会打下坚实基础。

扶贫，衡量着共享发展的水平。建议用相当篇幅部署“实施脱贫攻坚工程”，明确农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务，给出精准扶贫、精准脱贫的路线图：

教育方面，“十三五”时期着眼于“提高质量”，除加强对家庭经济困难学生资助外，还鼓励普惠性幼儿园发展；建立学习账号和学分累计制度。

更加公平，更加可持续。“十三五”时期，养老、医疗制度将在制度整合、水平提高上“深耕细作”，将出台渐进式延迟退休年龄政策，实现跨省异地安置退休人员住院医疗费用直接结算等。

在“坚持就业优先战略”中，将建立面向人人的创业服务平台、提高技术工人待遇等。在缩小收入差距上，提出加快建立综合和分类相结合的个人所得税制，遏制以权力、行政垄断等非市场因素获取收入等一系列举措。

“共享发展就是更加重视人的发展。”國家行政学院决策咨询部副主任丁元竹说，规划建议中的民生部署十分细化，这意味着改革举措的实施将更加精准，民生改善也会更加明显。

全面小康的多彩画卷

——“十三五”的七色光

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》内容涵盖社会发展各个领域，描绘了一幅多彩的全面小康画卷，为中国未来五年的发展绘就了一张充满希望的蓝图。这个希望不仅是国家的希望，还与每个人息息相关。在这幅美丽的画卷中，哪些颜色最耀眼？哪些颜色会给我们的生活带来别样的惊喜？

粉色——人口政策

“五年后的某一天，我开车带着家人来到海边，我和爱人牵手看着两个孩子在海滩上嬉闹，金色的夕阳照在我们身上。”随着“十三五”规划建议的提出，这幅温馨画面逐渐浮现在产业工人田静的脑海里。不仅是田静，很多人都开始了这样的憧憬。

“十三五”规划建议中提到了全面放开两孩，立即成为全社会最关注的消息。建议中提出促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策，积极开展应对人口老龄化行动。

政策发布后，多位专家表示，放开两孩，是我国计划生育政策的一个转折点，未来或会全面放开和出台鼓励生育奖励政策。

“实施全面两孩政策，一是有利于更好地满足群众的生育意愿。二是有利于优化人口结构，减缓老龄化压力，增加劳动力供给。”国家卫生计生委副主任王培安介绍。

在全民关注全面放开两孩的人口政策之时，规划建议中还有很多其他重要的人口政策同样不容错过，例如，加强社会治理基础制度建设，建立国家人口基础信息库、通过社会信用代码制度和相关实名登记制度，完善社会信用体系，健全社会心理服务体系和疏导机制、危机干预机制；帮扶存在特殊困难的计划生育家庭。注重家庭发展等。

绿色——生态文明

“十三五”规划建议花了很大篇幅详细阐述绿色发展理念和具体举措，青山绿水的美丽中国正在变为现实。“坚持绿色富国、绿色惠民，为人民提供更多优质生态产品，推动形成绿色发展方式和生活方式，协同推进人民富裕、国家富强、中国美丽。”规划明确提出。将生态文明建设纳入第一个五年计划的发展规划里面，可见党和国家对生态文明建设的重视。

“良好的生态环境，是最普惠的民生福祉。人民群众对清新空气、干净饮水、安全食品、优美环境的要求越来越强烈，扭转环境恶化、提高环境质量，事关全面小康和发展全局，刻不容缓。”中国企业研究院首席研究员李锦表示。

中国人民大学重阳金融研究院研究员相均泳指出，在生态文明建设中，首先，节能减排将不断深入推进，能源结构继续调整优化，能源产业技术继续升级。其次，继续健全资源节约循环利用体系，大力发展低碳经济。再次，继续加大突出环境问题治理力度，保护和修复生态环境。最后，建立健全生态文明制度体系，强化生态文明法治建设。

“经济要上台阶，生态文明也要上台阶。我们要下定决心，实现我们对人民的承诺。”习近平总书记坚定的话语令人振奋，中国的生态文明建设即将翻开崭新一页。

黑色——能源安全

能源安全是总体国家安全观的重要方面，近年来，我国能源安全形势机遇与挑战并存，规划建议中更是提出了很多措施来应对这些挑战和机遇。其中，“清洁低碳”“能源安全储备”“开放竞争”等正在成为能源领域未来五年发展的亮点。

纵观规划建议，“碳”字共出现了12次。“低碳”成为绿色发展的高频词汇。规划建议指出，推动低碳循环发展。推进能源革命，加快能源技术创新，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系。同时强调，要主动控制碳排放，实施近零碳排放区示范工程。

“相对于硫、硝、粉尘等而言，碳排放的降低和‘近零’难度更大，此前能源行业中许多‘近零排放’都是将碳指标排除在外的。”国务院参事、国家发改委能源局原局長徐锭明说，“清洁技术将成为低碳发展的关键环节，而循环利用则会成为低碳发展的有效方法。”

中共中央国务院在10月15日印发了《关于推进价格机制改革的若干意见》之后，能源领域的价格改革成为关注焦点。在此次规划建议中，能源价改同样成为创新发展的重要内容。

规划建议指出，要创新和完善宏观调控方式。减少政府对价格形成的干预，全面放开竞争性领域商品和服务价格，放开电力、石油、天然气、交通运输等领域竞争性环节价格。

徐锭明认为，规划建议延续了十八届三中全会中“发挥市场在资源配置中的决定性作用”和“还原能源商品属性”的思路，在能源领域进一步推进创新步伐。

红色——扶贫攻坚

“拔掉‘穷根’，手头宽裕。”当被问及对未来的期盼时，甘肃省通渭县常家河镇贫困户马俊祥毫不犹豫地说。而这个期盼对全国7000多万的贫困人口来说同样存在。

“农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。必须充分发挥政治优势和制度优势，坚决打赢脱贫攻坚战。”“十三五”规划建议提出，实施脱贫攻坚工程。

规划建议提出了今后五年扶贫开发领域新的目标要求：我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。

为实现上述目标，规划建议提出，实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。分类扶持贫困家庭，对有劳动能力的支持发展特色产业和转移就业，对“一方水土养不起一方人”的实施扶贫搬迁，对生态特别重要和脆弱的实行生态保护扶贫，对丧失劳动能力的实施兜底性保障政策，对因病致贫的提供医疗救助保障。实行低保政策和扶贫政策衔接，对贫困人口应保尽保。

“这体现出扶贫开发‘分类施策’的原则。我国贫困人口致贫原因不尽相同，不能眉毛胡子一把抓，必须根据实际情况瞄准‘贫根’、对症下药。”中国国际扶贫中心副主任黄承伟表示。

国务院扶贫办副主任洪天云说，要实施精准扶贫、精准脱贫，因人因地施策，提高扶贫实效。扶持生产和就业发展一批、易地搬迁安置一批、生态保护脱贫一批、教育扶贫脱贫一批、低保政策兜底一批。未来五年，这“五个一批”政策，是70OO多万贫困人口全部脱贫的方向。

中国特色社会主义的政治优势和制度优势是扶贫开发的根本保障。规划建议提出，实行脱贫工作责任制。进一步完善中央统筹、省（自治区、直辖市）负总责、市（地）县抓落实的工作机制。强化脱贫工作责任考核，对贫困县重点考核脱贫成效。

业内专家认为，这意味着贫困县党政领导干部将不会被GDP等传统考核指标所束缚，必须把更多精力投入到扶贫开发工作中。

全面小康最重要的指标就是全民共富，规划建议不仅吹响了扶贫攻坚的战斗号角，也是党对人民的庄严承诺。

白色——医疗卫生

“一场大病消灭一个中产家庭”，困难群众得了大病重病无钱医治……这些现象让很多人直呼“不敢病”“病不起”。实施大病保险，是群众长期以来的共同愿望。

规划建议提出，全面实施城乡居民大病保险制度。自此，“不敢病”“病不起”现象或会逐渐消失。

所谓城乡居民大病保险制度，是指在基本医疗保险已经报销的基础上超出的部分，只要是合规的支出，再进行报销。“我国的医疗保险已经实现了制度上的全覆盖，取得了很大的成就，但因病致贫、返贫的现象仍然大量存在。因此，全面实施城乡居民大病保险制度是当务之急。”中央党校教授周天勇指出。

中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵也表示，全面实施城乡居民大病保险制度将给参保群众带来很多实惠。从全国试点实践来看，它在一定程度上提高了报销水平，缓解了参保大病患者的经济压力。

除了大病保险制度外，规划建议还提出，推进健康中国建设。深化医药卫生体制改革，实行医疗、医保、医药联动，推进医药分开，实行分级诊疗，建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度和现代医院管理制度。优化医疗卫生机构布局，健全上下联动、衔接互补的医疗服务体系，完善基层医疗服务模式，发展远程医疗。促进医疗资源向基层、农村流动，推进全科医生、家庭医生、急需领域医疗服务能力提高、电子健康档案等工作。

“分级诊疗制度就是为了缓解大家在看病过程中的这些问题，方便民众就医，保证医疗的质量和效率。”国家卫计委新闻发言人毛群安表示，加强基层医疗服务是实现分级诊疗的重要环节，而这除了通过全科医生的规范化培训和签约以外，最快的办法是让大型公立医院的优质医疗资源直接“下沉”，让高水平的医生直接指导、参与基层医院的诊疗。

金色——养老

“十二五”以来，随着政府改革力度的加强，我国的养老制度已经得到了巨大改善。养老金多轨制终结，企业退休人员基本养老金“11连涨”。然而，我国的养老金制度一直以来多受争议。未来如何实现“老有所养、老有所乐、老有所为”，规划建议提供了答案。

规划建议指出：完善职工养老保险个人账户制度，健全多缴多得激励机制。实现职工基础养老金全国统筹，建立基本养老金合理调整机制。拓宽社会保险基金投资渠道，加强风险管理，提高投资回报率。养老作为“健康中国”的一部分已被提升到国家战略高度。

国家行政学院教授竹立家表示，实现职工基础养老金全国统筹，简单说就是要解决两个问题：一是钱由谁来出，二是分担的比例是否合理，这是未来我们要关注的问题。“未来五年是我们国家迈入现代化的重要五年，人均收入将会达到一个较高的收入水平，未来养老金也应该建立合理的调整机制，以使退休人员的实际生活水平不降低，并适当分享社会经济发展成果。”

出台渐进式延迟退休年龄政策是我国养老保险方面的重要改革措施。建议提出：适当降低社会保险费率。出台渐进式延迟退休年龄政策。发展职业年金、企业年金、商业养老保险。全面实施城乡居民大病保险制度。

北京社会科学院副研究员鄢圣文表示，“十三五”出台渐进式延迟退休政策，就是要解决三个“同龄”退休的问题，即男女同龄退休、身份同龄退休和区域同龄退休。同时，还要考虑四个方面的平衡机制，首先，劳动者收支平衡的机制，5年的工作劳动力付出的成本是很大的，要让付出的人觉得自己没有亏；其次，社保基金账户的平衡；最后，就业的平衡，就业是民生之本，现在新增就业压力本来就比较大，如果延迟退休导致新增就业岗位减少，就会出现对延迟退休的抵制，因此相关部门要对就业压力进行测算。此外，要设立养老保险“普惠制”的目标，逐渐解决在养老保险身份、男女上的差别，达到普惠制并保障人们的退休权。

蓝色——互联网+

实施网络强国战略，拓展网络经济空间，支持基于互联网的各类创新，加强网上思想文化阵地建设……“十三五”规划建议中涉及“互联网”方面的内容有十余处，贯穿整个文件，在创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念中均有体现，为我国互联网的下一个五年勾画了清晰的“设计图”。

规划建议提出：拓展网络经济空间。实施“互联网+”行动计划，发展物联网技术和应用，发展分享经济，促进互联网和经济社会融合发展。实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享。完善电信普遍服务机制，开展网络提速降费行动，超前布局下一代互联网。这是中央首次在五年规划中提出“网络经济空间”和“分享经济”的概念。

“发展共享经济，首先要打破原有传统的管理思维与模式，其次构建新型广泛参与的治理体制，最后在网络有效治理的大背景下保障分享經济的公共安全。”国家行政学院国家战略研究中心秘书长何哲表示。

“移动网络将是下一代互联网的切入点。超前布局下一代互联网，首先是信息基础设施的建设，即高宽带建设。只有在有线宽带和无线宽带融合、无线宽带引领的基础上，下一代互联网建设才能更好更快地实现。我们需要进行大量的研究和规划，既有机遇，也有挑战。”北京邮电大学教授曾剑秋认为。

“‘十二五’期间互联网加速普及，实实在在改变着我们的生产生活，开创千古未有之变局。‘十三五’必须紧抓这一机遇，顺应技术趋势和市场规律，让互联网成为我国传统产业转型发展的助力器、新型产业创新壮大的孵化器。”中国财经大学金融法学院教授黄震表示。