有权不能再“任性” 河南设区市均获得立法权

陈颖

11月26日，河南省十二届人大常委会第十七次会议通过了《关于确定新乡、濮阳、许昌、三门峡、商丘、周口、信阳市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》。自此，河南省除未设区的济源市之外，所有设区的17个省辖市均有了立法权。这意味着，获权地市可以因地制宜制定富有地方特色的地方性法规，这不仅能激发地方发展活力，更能有效地促进地方经济又好又快发展，同时规范了地方政府用权，使地方领导有权不能再“任性”，确保城市规划可以“一张蓝图绘到底”，从而实现可持续发展。

新乡等七市获立法权

今年3月，全国人大通过了《关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》，赋予设区的市地方立法权。

在此之前，河南省拥有地方立法权的只有郑州和洛阳。

今年7月30日，河南省十二届人大常委会第十五次会议表决通过了《河南省人民代表大会常务委员会关于确定南阳、焦作、平顶山、开封、安阳、鹤壁、驻马店、漯河市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》，对南阳等八市进行第一批赋权工作。

第一批赋权工作结束后，新乡等七市申请第二批赋权的准备工作迅速展开。

河南省人大法制委员会主任委员陈铁平介绍说，省人大法制委、省人大常委会法工委组成5个评估组，分别对新乡等七市是否符合条件进行调查。最终认为，新乡等七市基本具备了开展立法工作的能力，人口数量、地域面积、经济发展情况符合立法法的要求，均评定为合格。

11月26日，《关于确定新乡、濮阳、许昌、三门峡、商丘、周口、信阳市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定》（以下简称《决定》）在河南省十二届人大常委会第十七次会议上审议通过。自此，河南省除未设区的济源市之外，所有设区的17个省辖市均有了立法权。

根据《决定》，濮阳市、三门峡市人民代表大会及其常务委员会自决定公布之日起，可以开始制定地方性法规；新乡、许昌、商丘、周口、信阳市人民代表大会及其常务委员会在本市人民代表大会依法设立法制委员会后，可以开始制定地方性法规。

立法范围被“画圈”

获权的城市将在哪些领域立法？记者获悉，七市都提出了拟制定的立法计划和立法项目，共计96个：

新乡拟制定城乡建设、电动车管理、养犬管理等方面的地方性法规，提出9个立法项目；

濮阳拟制定城乡规划管理、物业管理、历史文化保护、马颊河生态保护等方面的地方性法规，提出17个立法项目；

许昌拟制定中心城区水系保护、物业管理、地下和不可移动文物保护等方面的地方性法规，提出8个立法项目；

三门峡拟制定城市卫生管理、文物古迹保护等方面的地方性法规，提出3个立法项目；

商丘拟制定建筑工程安全、地表水饮用水源管理、文物保护等方面的地方性法规，提出4个立法项目；

周口拟制定物业管理、生态环境保护、不可移动文物管理等方面的地方性法规，提出27个立法项目；

信阳拟制定物业管理、湿地资源保护、传统村落保护等方面的地方性法规，提出28个立法项目。

但值得注意的是，赋权省辖市立法权是有一定限度的。在河南省人大常委会召开的立法培训会上，全国人大法律委员会主任委员乔晓阳曾强调说，以前规定，较大的市在立法时只要不违背上位法即可，而15省辖市的立法权则是被“画了圈”——设区的市只能就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项进行立法。

“别小看这个‘圈’，虽然只涉及三个方面，但范围很大。”乔晓阳说，只一个“城乡建设与管理”就可能涉及户籍、教育、计生、就业、社保等方方面面。规定立法权限，能避免“法多了扰民”。“圈”以外的，仍然遵循省级人大制定的法律。

此外，立法程序上，各市人民代表大会及其常务委员会制定条例后，需报省人大常委会批准后才能施行。

立法能力是硬指标

地方立法，在各项条件中，立法能力是一项硬指标，它需要有对应的机构设置和专业人员配备作支撑。

据了解，河南省之所以将南阳等八市列为第一批赋权城市，立法机构较完备就是原因之一。其中，南阳、焦作早已设立了法制委员会。

此次，新乡等七市中，濮阳市、三门峡市人大已于今年4月设立法制委员会；新乡、许昌、商丘、周口、信阳五市市委均已批准市人大设立法制委员会。七市编办均已发文设立人大常委会法制工作委员会，配备编制、工作人员6至8名，多数具有法学学历。

法要“立”得正，除了拥有立法机构，还得有其他立法力量。据了解，目前，新乡等七市中，大部分市都成立有立法咨询委员会、立法（专家）人才库、立法顾问团等。其成员大多是本市高校、法律实务部门及政府部门高学历、高职称或在行业系统获得专家称号的人。如商丘市于2D07年10月就成立了市法学会；濮阳市人大常委会成立了立法咨询顾问团；三门峡市人大常委会成立了50人的法律顾问团。

有的市对近年已经制定的文件进行梳理，并开展立法前期调研，拟定立法计划，提出立法项目；有的市探索与本地高校就立法工作进行合作，共同开展立法理论研究。

对于下放的权力，若出现与全国性、省级法规之间不统一，甚至“部门利益法制化”，该怎么办？河南省人大常委会副主任蒋笃运说，今后的立法工作中将健全由人大主导立法工作的体制机制，发挥人大在立法各环节的主导作用；健全法规联合起草和委托起草模式，让不同部门、行业、群体以不同方式参与立法，并进一步明确立法权力边界。

激发城市发展活力

获得立法权后，将对地方政府产生什么影响？全国人大代表、开封市委书记吉炳伟认为，可有效推动地方政府深化改革和制度创新。此前由于多数地市没有地方立法权，导致地市政府一些改革创新的举措无法通过地方立法的方式上升为法律规定，使地方政府一些行之有效的举措于法无据，无法有效推广。

吉炳伟说，开封是一座老城，改善民生和社会管理的任务很繁重，而立法权的缺失，让许多工作只能是走一步看一步，让很多改革推进步履维艰，特别是在城市建设与管理、历史文化保护、环境保护等方面。

他举例说：在推进郑汴一体化发展方面，由于只有郑州拥有地方立法权，某些需要两市进行规范的问题，郑州可以通过法律法规进行规范，而开封却因为没有立法权而无法实现与郑州同步，造成许多被动。郑州航空港经济综合实验区415平方公里的区域中开封管辖的65平方公里，面临“同区域不同法律规范”的尴尬局面。

“开封享有地方立法权以后，可以对城市建设与管理、历史文化保护、环境保护等方面进行立法，这将进一步提升地方政府依法行政的水平。推动改革创新，打破一些发展瓶颈，激发发展活力，更有效地促进经济社会健康快速发展。”吉炳伟说。

有权不能再“任性”

法无授权不可为，唯有此，政府权力才不会违理“任性”。

获得立法权后的地市可依据国家和省的法律法规制定地方法规和规章，而无立法权城市只能依规范性文件加以规范管理，结果导致同城不同规、同罚不同数，影响执法效果。

河南省人大法制委员会相关负责人介绍说，没有获得立法权前，各地市人大、市人大常委会以及市政府制定的文件只是规范性文件，不是“法”，效力较低，执行力差。赋予地方立法权后，各地有权制定地方性法规和地方政府规章，将大大提高其科学性，有权设定行政处罚的权力，从而提高其执行性。

“这样，可以有效解决地方政策的连续性问题，不因领导的变换而改变、影响对地方的治理，确保城市规划可以‘一张蓝图绘到底’，从而实现地方的可持续发展。”河南大学法学院法理法史教研室教师蔡文清说，同时也规范了地方政府用权，地方领导有权不能再“任性”。