三级基本农田保护区规划分级管理及保护政策体系构建研究

郭娜

摘要 “十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是我国的一项基本国策。论述了基本农田的分级体系，基于系统管理学中“分级管理”的思想提出“基本农田分级保护”的管理模式，并对基本农田分级保护政策体系构建进行了探讨，以期为我国目前基本农田保护政策的完善提供借鉴。

关键词 基本农田；分级体系；分级管理模式；保护政策体系

中图分类号 F301.0 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2015）14-0295-02

Study on Three-level Basic Farmland Planning Hierarchical Management and Protection Policy System Construction

GUO Na

（Jinghai Branch of Tianjin Urban Area Branch Bureau of Land Resources and Housing Administration，Tianjin 301600）

Abstract "To value land highly，use land rationally and protect cultivated land effectively" is China′s basic policy.The basic farmland grading system was discussed，the management mode of "basic farmland grading protection" was proposed based on the idea of ″classification management″ in management system，and policy system construction of basic farmland grading protection were discussed，in order to provide references for the perfection China′s current basic farmland protection policy.

Key words basic farmland；grading system；hierarchical management pattern；protection policy system

《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，我国要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全，保护耕地。而基本农田保护是耕地保护的重心，基本农田关系国家粮食安全、人民生活和农民切身利益。但是我国耕地连年减少，因此加强基本农田保护区规划的实施管理，研究完善基本农田保护政策，切实保护基本农田数量和质量稳定具有重要的意义。

“基本农田分级保护”是系统管理学中“分级管理”思想在基本农田保护实践中的具体应用。福建、四川、北京等地相继开展了基本农田保护区分级管理的尝试，笔者通过构建市、区（县）、乡基本农田保护区规划的分级管理体系，并对基本农田分级保护政策体系构建进行了探讨，以期为我国基本农田保护政策的完善提供借鉴。

1 基本农田分级体系

1.1 分级标准

三级基本农田保护区的划定不仅对基本农田保护具有重要影响，也将反作用于城市的空间布局和发展方向，因此三级基本农田保护区的划定需要统筹考虑自然、社会、经济、生态等各项因素，使基本农田保护区划定达到最佳综合效果。基本农田保护区类型主要包括粮食用地保护区、粮棉油用地保护区、蔬菜用地保护区、果园用地保护区及一般种植区。

1.2 空间布局

为了协调人类干扰和基本农田保护的关系，可将单一的基本农田保护区划分为核心区、缓冲区和待开发区3个功能区（图1）。核心区是基本农田保护区的最重点保护的区域，严禁任何非农开发活动；缓冲区是为了避免核心区遭受外界干扰而划定的区域，主要起缓冲作用，区内可进行非破坏性的科研和教学实习活动，禁止开发活动；待开发区主要是指城市规划以内、建成区以外的农业用地区，属于阶段性保护区域。

2 基本农田分级管理模式

2.1 保护区管理主体

由市、区（县）、乡镇各级政府为主体进行管理，各级政府主管领导为保护区内基本农田保护管理工作的第一责任人，对落实保护区内基本农田保护任务负全面领导责任。职责包括研究保护区管理工作、有序安排保护区内土地整治及高标准基本农田建设项目、筹措各项建设资金等。区（县）和乡镇级基本农田保护区分别由上一级政府参与管理，并给予相应的资金、政策倾斜，并定期进行考核，市级以下政府负责本行政区域部分保护任务的落实。

2.2 保护区用途管制规则

三级基本农田保护区内的土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的水利、农田防护林、农田道路及其他农业设施，未经批准，禁止任何单位和个人在其内进行非农建设及其他破坏基本农田的活动。

2.2.1 耕地和基本农田。耕地和基本农田是保护管理的核心，原则上禁止任何非农开发活动占用、破坏耕地和基本农田，禁止占用保护区内耕地和多划定基本农田发展林果业和挖塘养鱼，确需占用保护区内耕地和多划定基本农田的，必须依程序及相关规定报批。

2.2.2 一般农用地。一般农用地包括除耕地和基本农田之外的农用地。保护区内的一般农用地，是补充耕地和补划基本农田的重点区域，禁止各种非农建设活动，并逐步整理、复垦或调整为基本农田。对于保护区内已确定用于未来城镇发展，确需改变用途的农用地，属于阶段性保护区域，在批准改变用途前，应当按原用途使用，不得荒芜，且在建设时不得破坏、污染周边土地。endprint

2.2.3 建设用地。保护区内现有非农建设用地，应当整理、复垦或调整为基本农田。规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积。

2.2.4 其他土地。保护区内其他土地中，适宜开发为农用地的，应当开发成农用地，不得他用。其中适宜开发成耕地的首先应当开发成耕地。其他土地的开发必须以防止水土流失和土地沙化、保护和改善生态环境为前提。

3 基本农田分级保护政策体系构建

3.1 健全基本农田保护责任机制

基本农田与耕地保护是一项全民参与的系统工程，需加强组织领导，建立健全基本农田保护责任机制[1]。

政府在基本农田保护中承担主导责任，将基本农田保护目标纳入政绩考核内容。建立县、乡、村各级主要领导任期基本农田保护目标，各级政府一把手为第一责任人，实行基本农田保护的“一票否决制”。通过签订责任书，将基本农田数量、质量和生态保护的责任落实到位，并列入考核指标体系中，进行考核，评价政绩，实行奖罚[2]。

农民承担直接参与责任，将基本农田保护责任落到农村土地承包经营权合同上，在土地承包经营合同上标注基本农田保护面积和责任人，将具体地块落实到具体农户头上，使农户真正成为基本农田的主体与法人，乡（镇）人民政府分别与农户签订基本农田保护责任书，明确农户对基本农田保护的权利、责任和义务，并定期给予补贴和奖励。企业承担节约用地责任，在项目建设时优化施工方案，不占或少占基本农田，并节约集约利用土地[3]。

3.2 建立保护区管理融资机制

建立市、区、乡3级政府主导、社会公众参与的融资方式，进行多渠道筹集资金。资金主要用于基本农田保护区内土地整治、基本农田经济补贴、高标准基本农田建设等，建立稳定的基本农田建设集中投入制度[4]。一是加大政府财政资金投入，将所需资金列入年度市、区、乡级政府财政预算中，按一定比例进行拨付，并形成基本农田保护基金的主要来源。二是统筹使用农业发展的农田水利建设资金、补贴资金、中低产田改造资金等，优先用于基本农田保护区保护和建设。三是土地整治资金，一方面把土地整治尤其是农用地整治项目优先安排在三级基本农田保护区内；另一方面将新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费、土地复垦费、土地出让收入用于农业开发部分等土地整治专项资金向基本农田保护区倾斜[5]。四是对于生态保护任务较重的地区，基本农田保护具有生产和生态双重功能，建议通过区域转移支付的途径和方式对其基本农田保护区建设给予补贴。五是引导社会资金参与基本农田建设，鼓励土地向专业大户、家庭农场流转，支持农民及生产经营者对基本农田建设进行投资，自行进行土地整治，提高生产耕作条件[6]。

3.3 建立基本农田保护激励机制

一是制定基本农田保护经济补贴制度。对于土地利用总体规划中划定的基本农田（经依法批准被占用进行非农建设的除外）种植粮食作物的，由市级或更高级财政每年给予承担基本农田保护任务的农村集体经济组织和农民定向资金支持，补贴标准为种植粮食作物与经济作物的平均差价[7]。二是制定基本农田保护奖惩措施。对各乡镇基本农田保护区保护成效突出的保护区主要责任人予以表扬；按时足额发放基本农田保护经济补贴；下一年度土地利用计划中，在保证重点工程用地需求的前提下，在新增建设用地指标、新增建设用地占用耕地指标等方面予以倾斜，优先保障该乡镇的建设项目用地[8]。对于基本农田保护区保护和建设中发现保护区内因非自然原因导致的基本农田面积有减少（低于保护责任面积）、质量有下降的情况，认定为不合格，责令限期进行整改，整改期间暂不安排新增土地整治项目和高标准基本农田建设项目；停止其他非农建设项目的农用地转用和土地征收审批；并对相关责任人进行批评和处分。

3.4 完善基本农田动态监管机制

一是加强对基本农田保护区的动态监测。充分利用3S技术，对基本农田保护区进行“天上看，地上查，网上管”的动态监测，及时发现和制止破坏耕地和基本农田的行为。把监测评价作为全面加强基本农田保护区建设与管理、提升基本农田保护水平的重要抓手。二是建立基本农田保护区管理系统。利用卫星遥感技术、土地利用总体规划、每年的变更调查成果，建立基本农田保护区档案及规划数据库，为基本农田保护区管理与建设提供快捷的技术服务[9]。

4 结语

我国的基本农田是选用优质的耕地，是当前国家粮食安全的物质保障。新一轮规划修编对基本农田质量首次提出了定量化的划定依据和考核标准。因此，在目前基本农田保护政策框架内建立基本农田分级保护政策体系，将是未来基本农田保护的必然方向。本文在对基本农田分级体系研究的基础上，提出了基本农田分级管理的模式，并对分级保护政策的制定进行了探讨。

5 参考文献

[1] 王万茂，李边疆.基本农田分级保护政策体系构想[J].南京农业大学学报（社会科学版），2006，6（1）：1-5.

[2] 黄锦东，卢艳霞，周小平.中国基本农田保护20年实施评价及创新路径[J].亚热带水土保持，2012，24（2）：27-31.

[3] 程锋，王茹，郧文聚.浅谈永久基本农田的划定[J].资源与产业，2009（2）：118-120.

[4] 洪长春.关于基本农田集中化保护管理的探讨[J].科技创业家，2014（2）：210.

[5] 韩龙达，刘劲松.规划管制背景下我国基本农田保护政策低效的症结及对策分析[J].国土资源科技管理，2009，26（4）：112-115.

[6] 贺光琴，吴伯清.永久性基本农田的划定及保护制度思考[J].技术与市场，2012（7）：159-160.

[7] 周小萍，卢艳霞，文俊.中国耕地保护理念创新及其实施框架分析[J].北京师范大学学报（社会科学版），2007（3）：137-142.

[8] 王鑫美.基本农田保护制度需完善的几个方面[J].中国土地，2005（9）：41.

[9] 任书潭.城市扩张中的基本农田保护规划问题研究[J].企业导报，2012（14）：24.endprint