航空港基础设施建设融资现状探析
——以郑州航空港经济综合实验区为例

（郑州航空工业管理学院 河南郑州450015）

一、引言

发展可持续的基础设施是繁荣经济、继往开来的基础所在，是经济增长的必要前提。长期以来，我国一直由政府主导投资城市基础设施项目的建设和运营，城市基础设施产品供给长期处于短缺的状态。为了缓解城市基础设施产品的供需矛盾，解决政府财政负担沉重的问题，提高投资效率，我国基础设施建设的财政投融资方式大致经历了单一的政府投资方式（其主要是国家预算拨款和专项收费），城市维护建设税、开发部门垫付、通过用户收费补偿的融资方式，以使用者付费、国有土地使用权有偿出让融资方式以及现在的以土地经营方式为主要融资方式的发展历程。在政府财政投融资方式改革的同时，政府对于市场化的融资方式也进行了尝试，原有的单纯基于财政渠道的融资方式发展为以财政、信贷、资本市场、信托市场和外资等多种渠道为基础的多元化并存的局面，并在一定程度上缓解了融资方式单一、资金不足和建设滞后的局面。但是市场化的融资在国内推行的非常有限，无法满足基础设施建设巨大的资金需求，所以寻求多元化的融资模式是基础建设的现实需求。

二、郑州航空港综合实验区基础设施融资现状

（一）实验区概况

郑州航空港经济综合实验区（以下简称“实验区”）位于郑州市中心城区东南约20公里，规划面积415平方公里，边界东至万三公路东6公里，北至郑民高速南2公里，西至京港澳高速，南至炎黄大道。按照“三区两廊”的布局空间规划，实验区包括航空港区、北部城市综合服务区、南部高端制造业集聚区、沿南水北调干渠生态防护走廊、沿新107国道生态走廊五个部分。2007年10月，由河南省委、省政府批准设立郑州航空港区；2010年10月设立郑州新郑综合保税区；2012年11月17日，国务院批准《中原经济区规划》，提出以郑州航空港为主体，以综合保税区和关联产业园区为载体，以综合交通枢纽为依托，以发展航空货运为突破口，建设郑州航空港经济综合实验区；2011年设立郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管理委员会，为省政府派出机构；2013年3月7日，国务院批准《郑州航空港经济综合实验区发展规划》，郑州航空经济港建设上升为国家战略。郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）经济社会发展态势迅猛。2012年全区生产总值完成190.7亿元，同比增长77.6%；工业总产值达1 265亿元，同比增长168.2%；地方财政收入达26亿元，同比增长153%；固定资产投资完成116.2亿元，同比增长44%；外贸进出口总值完成280亿美元，同比增长214.3%，进出口总值占全市的83%，占全省55%。航空方面，郑州新郑国际机场为4E级机场，是国内一类航空口岸，至2011年底，共开通82条航线，通航52个城市和地区，完成旅客吞吐量突破1 000万人次。

（二）河南省基础设施建设的融资现状

随着国家对于《中原经济区规划》的批复，河南在中原经济区中的经济发展地位日趋凸显，河南省政府在综合《郑州航空港经济综合实验区发展规划》的大背景下，加大了对河南省基础设施的投资力度。2012年末，河南全社会固定资产投资21 710.07亿元，比上年增加20%。到“十一五”末，基础设施投资达到了11 421.08亿元，增加了11 365.03亿元，增幅达到了20 276.59%，基础设施投资占全社会固定资产投资比例从14.9%增加到20.88%，增加了5.98个百分点（见下页表1）。

由以上数据可以看出，河南省基础设施建设的资金来源是由政府预算内资金、国内贷款、自筹资金、其他资金构成的，分别占资金来源的8%、18%、1%和73%，在各资金构成中国内贷款和自筹资金所占比重较大，这反映了基础设施建设资金大部分都是由政府自筹资金。政府通过什么方式筹集数量庞大的资金，为基础设施提供稳定持续的资金投入是政府必须解决的问题。

表1 2005-2011年（“十一五”期间）河南省基础设施资金来源 单位：亿元

表2 综合实验区基础设施融资情况一览表

（三）郑州航空港实验区基础设施建设融资现状

随着实验区成为中原经济区乃至为国家发展的战略，得到了政府的大力支持，目前，郑州航空港区已具备较为完善的基础设施。机场货站扩建完成，保税物流园区台商工业园区基础设施实现七通一平（即：道路、排水、供电、通讯、有线电视、宽带网和天然气），建设有客商公寓楼、中小学、幼儿园、医院等基础配套设施。航空港区基础设施建设也逐步完善，管理体制进一步理顺，这些都为未来临空产业的发展奠定了良好的基础。2013年9月，郑州航空港实验区46个在建基础设施建设项目已完成投资40.5亿元，同比增长160%。按照计划，实验区还将加速推进约50亿元水、电、气、暖、通等市政基础设施建设。这些项目中，在建道路项目30个，总里程79公里，完成投资34亿余元；全长9.2公里四港联动大道中分带绿化升级改造工程和13条道路绿化工程已完成投资约6 000万元；河刘沟河道生态治理项目已开工建设，完成投资1.8亿元；第二污水处理厂一期工程项目土建工程正在收尾，设备安装已开始调试，厂外管网工程已完成工程量的90%，完成投资额3.5亿元。同时，相关部门将优先推进实验区外围“两纵两横”井字形高速路网建设。同时重点启动实验区范围内四港联动大道南延、万三公路等6条快速路，总长度约121公里，总投资约141亿元，初步形成实验区内“三纵三横”快速路体系。同时全力推进总长度约110公里、总投资约96亿元滨河西路、郑港十一路等29条南水北调干渠以西的河西区域道路建设；依托即将建成通车跨河桥梁的辐射功能，启动总长度约88公里、总投资约104亿元的龙中路等13条区域道路建设。

就现有的数据情况来看（见表2），实验区的基础设施工程的主要资金来源于财政资金，有较小的部分来源于企业自筹和银行贷款，所以，目前试验区的基础设施建设资金以财政资金为主要融资方式。

三、郑州航空港综合实验区基础设施融资存在的问题

（一）投融资主体单一，政府财政压力巨大

经验表明，城市的基础设施建设中，多元化的投融资主体有助于提高基础设施建设的效率和质量。但是目前河南省城市道路、桥梁、供水、绿化、消防等大部分基础设施建设资金由政府解决，较少通过发行股票或债券等资本工具进行融资。近年来，河南省一些地方依靠土地使用权出让收入来增加城镇化建设中的资金需求，客观上暂时缓解了基础设施建设的资金需求。但土地财政具有不可持续性，同时助长了地方政府“政绩”激励下的短期行为及间接导致房价上涨，透支城市发展的未来，削弱城市的竞争力和可持续发展能力。而从整个实验区的基础设施建设资金来源看，政府资金占到了80%以上，所以投资的依存度过于单一和集中，会造成大量风险集中在政府，如果原有项目负债比例过高将使新项目融资更加困难，这种恶性循环将给政府造成沉重的财政负担。

（二）融资渠道狭窄、不畅通

实验区基础设施建设融资渠道狭窄、不畅，融资渠道单一，资金筹措难度较大，主要体现在两个方面。首先，金融机构支持不够。根据目前调查的郑州航空港基础设施的融资现状，来源于银行贷款的资金较少，原因在于融资平台筹资持续收紧。资料显示，截至2013年6月底，在政府负有偿还责任债务10.88万亿元中，银行贷款为5.53万亿元，占比达50%以上，银行已经是最大的债权人（国家审计署，2013）。而随着国家宏观调控的持续加码和金融机构对地方政府融资平台贷款的收紧，地方政府举债进行基础设施建设投资，会受到一定影响。其次，直接融资规模较小，较少通过发行股票或债券等资本工具进行融资。原因在于地方发债存在法律和政策障碍。近年来，国家试点地方债的发行，但是基于防范风险的考虑，地方债发行规模较小，与地方融资需求相比差距较大。而且，现有制度也没有从法律上解决地方政府发行公债和市政债券问题，依靠地方债解决基础设施建设资金问题困难重重。在2014年6月公布的新增的地方债发行试点城市中，河南省也不在其中，因此通过地方债融资还将遇到法律和政策方面的障碍。最后，科学、合理的融资渠道没有建立起来。如发达国家通过征收燃料税等，专门设立交通发展专项基金，作为交通建设的资金来源；对于居民征收排污费等，设立污水处理等专项基金。“十五”计划开始，明确提出了投融资改革方向，“投资主体自主决策，银行独立审贷，政府宏观调控，完善中介服务”，逐步形成中央、地方、企业共同参与的多元化投融资体制。尽管这几年河南省城市建设融资渠道呈现多样化趋势，但融资手段仍较为单一，融资渠道相对狭窄，基础设施建设缺乏稳定而长期的资金来源，导致基础设施无法有效满足城市发展需要。因此，要真正建立起“政府主导、产业化发展、市场化运作、企业化经营、法制化管理”的投融资体制仍任重道远。

（三）政企事界限不清，项目资金低效运行

整体上看，实验区基础设施建设主要靠河南省地方政府及由其授权的国有企事业机构以垄断方式投资建设和运营，政府在基础设施投资领域的介入过深。这样会导致政府在基础设施投融资监管上的错位、越位和缺位现象，并且也存在政企事投资界限不清等问题。不同性质项目（经营性、准经营性、非经营性）捆绑运行，投资运营的责、权、利难以统一，政府融资平台资产收益率低下，法人治理结构不完善，责权不清晰，操作程序不规范以及政企不分等问题，使得实验区基础设施建设仍然面临投资大、成本高、效益低、重复建设、资源浪费严重等体制性弊端，同时也降低了政府对基础设施投融资的调控能力和引导能力。

四、实验区基础设施建设投融资建议

（一）对实验区基础设施建设项目进行科学分类

依据项目区分理论，实验区基础设施建设项目根据是否具有公共产品特性可分为三类：经营性项目、准经营性项目和非经营性项目（见表3），经营性项目具有经营利润，可以通过市场进行资源配置；要逐步放宽对民间资本的限制，鼓励和引导民间资本投资实验区。准经营性项目：介于经营性项目和非经营性项目之间，具有潜在的利润，但因其政策及收费价格没有到位等客观因素，无法收回投资成本，供电、供水、排水、供热、道路、交通、煤气、电信等产业此类项目一般附带部分公益性，属于市场低效或失效的范畴，要明确民间资本投资主体的地位，同时在市场失灵的领域发挥政府的调控作用。非经营性项目，无收费机制、无资金流入，但有较高的社会效益和环境效益，这类项目需由政府通过财政进行直接投资，资金来源应以政府财政投入为主，并配以固定的税收或收费为保障，这一类项目主要指公益性投资项目。对于公共产品领域，要明确政府的投资主体地位，强化政府提供基本公共服务的责任，构建“小政府、大服务”的行政管理体制。通过对实验区建设项目的科学分类，有利于合理界定政府和市场作用的范围和领域，有利于提高融资运作的科学性和有效性。同时，要积极地将非经营性项目向准经营性或经营性项目转化，真正体现“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则。形成多元投融资主体责权利相统一的机制。实践表明：建立与使用者、受益者与受益程度挂钩的城市基础设施价值回报机制是城市基础设施产业化的基础，是城市基础设施由非经营性、自然垄断走向经营性、竞争性的必然选择（毛腾飞，2007）。

表3 实验区基础设施项目属性

（二）拓宽实验区基础设施融资渠道，积极引导民间资本进入实验区建设领域

在推进实验区建设中，要采取多种措施吸引民营资本进入实验区基础设施建设。一是引导民间资本投资城市基础设施建设。通过税收减免、财政补贴等方式，鼓励民间资本以参股、控股、独资等方式投资供水、电力、燃气、交通等城市基础设施建设；引导民间资本参与发展医疗卫生、教育、培训、社会福利、文化体育等公共服务事业。二是疏通民间资本进入实验区建设领域的渠道。营造民间资本发展环境，探索和创新城市基础设施经营模式，鼓励民间资本以债权、参股等方式投资地方融资平台公司。三是积极探索公私合伙经营模式，建立民间投资与政府投资的合作机制。比如BT模式，BT即“建设—移交”，是政府利用非政府资金来进行基础非经营性设施建设项目的一种融资模式，既能够解决资金短缺问题、提高基础设施运营效率，同时又能保证政府对基础设施的控制权。而在郑州市的实例中，已有BT融资方式，比如郑州市南三环高架桥采用BT模式，但在整个河南省基础设施建设中所占的比列较小，没有得到广泛的应用。实验区的基础设施建设项目规模大、数量多、所需资金量大，如果能把BT模式广泛运用于基础设施融资中，对实验区来说是一种有效的资金融通方式，能够解决政府单一投资的巨大压力。此外，对于扩建和改造项目，政府可以通过购买—建设—经 营 （BBO）、租 赁—建 设—经 营（LBO）等与民营企业合作；对于新建项目，可以采用建设—经营—转让（BOT）、建设—转让—经营（BTO）、建设—拥有—经营（BOO）等形式与民营企业合作。

进一步开放特许经营权。特许经营权是指有权力当局授予个人或法人实体的一项特权。运用到公共物品中则是指政府对于自然垄断行业，如自来水供应、燃气供应、污水处理等，选择在行业中的优势企业，通过签订协议的方式，特许其进行该项目的经营。这种方式已经在我国很多城市实行，实验区可以借鉴成功城市的经验，适当开放部分城市基础设施项目，如自来水供应、污水处理，减轻政府压力的同时实现了效益。

（三）完善现代金融服务体系

金融信贷是实验区建设的重要资金来源，加快实验区建设必须充分发挥金融机构的支持作用。一是尽快建立与开发性金融的合作机制。争取国家开发性银行在河南省实验区基础设施建设、社会公用事业等公益项目投融资中发挥基础性作用。二是完善实验区建设的金融保障机制。以实验区规划中的重点项目为切入点，鼓励全省商业银行不断创新金融工具，设计与重点项目对接的信贷产品。鼓励符合条件的融资平台运用股票上市、企业债券、信托计划等进行直接融资。加强与保险公司的战略合作，积极吸引保险资金投资实验区基础设施项目。三是创新吸引外资方式，提高利用外资的规模和质量。加快培育担保公司、信用评级机构、会计师事务所等中介服务组织，提升河南省综合金融体系对实验区建设的支持功能。