政府购买体育场馆公共服务的理论与实践研究*

王钊，王敏，谭建湘

(1.广州体育学院 休闲体育与管理系，广东 广州 510500;2.华南师范大学体育科学学院，广东广州 510006)

“十八大”以来围绕全面建设小康社会的总目标，实现政府职能转移，加强公共服务建设成为社会建设的热点。作为政府实现公共服务职能和提高公共服务水平的新理念新途径，已越来越被我国各级政府所接受，并且广泛应用于我国社会公共服务的多个领域。体育场馆公共服务作为我国公共服务体系的重要组成部分，探寻适合我国国情的体育场馆公共服务供给模式，是满足人们日益增长的体育休闲需求和精神文化需求的重要方式。

1 政府购买体育场馆公共服务的现状

公共服务作为实现政府职能和行政管理体制改革的重要方式，已越来越被各国所接受。近期，《关于加强大型体育场馆运营管理改革创新提高公共服务水平的意见》和《关于推进大型体育场馆免费低收费开放的通知》连续两个国家层面的文件出台，进一步加强了社会对体育场馆公共服务的认识，体育场馆公共服务也成为当前政府和社会关注热点问题。通过对全国范围调查研究发现，目前由各地政府购买体育场馆公共服务的实践已初步出现，并为本研究提供重要的参考。

1.1 上海市静安区政府购买体育场馆公共服务情况

自2006年起，上海静安区政府开始探索通过政府购买，促使学校体育场馆向社区居民开放的公共服务新模式，来满足居民的体育需求和整合体育场馆资源。静安区政府采取购买“上海静安公益场所管理服务中心”的服务，对该中心管辖范围中的14所学校进行购买服务，来供社区居民和学生免费使用。在不影响学校正常教学秩序下，每所学校要求开放62天，并且每个双休日中必须有一天作为开放时间。

1.2 佛山市禅城区购买体育场馆公共服务情况

佛山市禅城区从2008年春节开始，采用政府购买体育场馆公共服务的的方试，向市民提供免费的体育公共服务，受惠市民达10万多人，取得了良好的社会效果。在2010年国庆长假期间，免费向市民和外来务工人员分时段开放全区的12家体育场馆。2011年，禅城区继续采用购买体育场馆公共服务的方式，为市民提供更多的体育服务设施。全年共计投入70多万元，向全区13个体育场馆购买服务。

1.3 武汉市政府购买体育场馆公共服务情况

从2009年开始，武汉市开始探索采取由政府出资向市内游泳场馆购买服务的方式，针对全市中小学生假期的游泳需要购买体育场馆公共服务。2010年，从8月11日至8月20日，武汉15家游泳场馆集中向中小学生开放，可以在上午9时至11时和下午15时至17凭有效证件免费进场，并且不得接纳其它游泳人员。2011年，政府投入200万元专项资金，由属地文体局与游泳场馆签订协议，武汉市体育局按核定的补贴标准一次性支付。投入进一步加大，开放场馆增加到35家，辐射区域也扩大到14个区。2012年，连续第四年采取政府购买游泳场馆公共服务的方式向中小学生免费提供游泳服务，并且开办免费少年儿童游泳培训启蒙班，收到良好的社会效益，引起全国关注。

1.4 长沙市政府购买体育场馆公共服务情况

长沙市从2009年起，也积极探索采用政府购买体育场馆服务的方式，向全市中小学生免费提供游泳、篮球和羽毛球服务，满足中小学生假期生活和确保运动安全。市政府购买游泳场馆服务是按游泳场馆的水域面积来支付费用，即每100m2由政府补贴1万元，并且与接待人数和服务质量直接挂钩，还启动评估机制，接受各方的监督，最终评定支付费用。另外到今年为止，每年暑挑选一个月左右的时间，由政府出资选定的羽毛球馆、篮球场各10家免费向中小学生开放，满足中小学生体育健身需要，为青少年提供良好的公共服务。

1.5 广州市政府购买体育场馆公共服务情况

亚运会后，广州市体育局出台了《广州亚运场馆赛后利用总体方案》、《广州市体育惠民总体方案》等一系列政策，加大体育场馆公共服务力度，并明确了通过政府购买方式保障体育场馆公共服务的实施，其中2013年全年市属体育场馆优惠和免费开放时间达18万多小时，占总开放时间41.5%;优惠和免费进场人数达到250多万人次，占总进场人数58.92%，当年体育场馆公共服务政府补贴经费达750多万元。［1］

2 政府购买体育场馆公共服务的基本原则

2.1 适度购买原则

在当前我国地域发展不平衡的情况下，全面推行政府购买体育场馆公共服务，是不符合当前我国实际情况的。因此，应辩证地对待政府购买公共服务，坚持适度购买原则。适度购买原则首先表现在体育场馆公共服务领域的适用范围，政府购买的服务难以做到统包统揽，主要保障的是基本公共体育服务。其次，由于经济、政治、社会发展水平、体育场馆条件的差异性和特殊性，不是任何地方任何时候都适合将公共服务投向社会由第三方提供，不能盲目跟风。应结合当地实际，因地制宜，否则就可能适得其反，给地方社会经济发展造成破坏。

2.2 质量效率原则

服务质量和效率高低直接影响人民群众的满意度，因此，首先要建立和完善相关法律和法规。其次，制定科学规范的合同管理制度，明确政府、体育部门、体育场馆、社会组织和服务受益者的人民群众三个主体的权利和义务，制定服务项目的标准和规范，提升责任意识，规范各方的行为，提高履行职责效率。再次，导入竞争机制，积极培育社会组织。政府应积极培育、支持、引导社会组织的发展，为其成长营造良好的外部环境和提供政策支持。最后，建立严格的监督和评估制度。采用政府监督、第三方监督、社会监督和专家监督相结合的监督方式，从项目设计、研究、实施和效果反馈全程评估，进行绩效考核，扩大监督范围，加大监督力度，提高社会服务质量，降低社会服务成本。

2.3 公开透明原则

在政府购买体育场馆公共服务时，政府、体育场馆和社会组织身份不同，地位也不一样，这种“委托—代理”关系存在信息不对称，容易产生暗箱操作、滋生腐败、弄虚作假等问题，不利于公平竞争。因此，坚持公开透明原则、加强社会监督，对政府购买公共服务模式的健康发展至关重要。这就需要建立体育场馆公共服务标准，建立体育场馆公共服务信息披露和公开制度，遴选出质优价廉服务的合作者。在公共服务提供的过程中，政府和社会组织都有责任和义务在整个过程中公开自身的相关真实信息，严格遵守程序和规范，增强社会公信力，保证程序公平和结果公平。

3 政府购买体育场馆公共服务相关主体

虽然各地政府购买体育场馆公共服务的具体实践做法有所差异，但仍能存在共性规律。政府、体育场馆、群众是政府购买体育场馆公共服务体系的三大主体。第一，政府体育场馆公共服务的主要购买者，购买服务的资金来源主要通过政府财政资金。第二，体育场馆设施是各类公共体育服务的主要提供者，在政府购买公共服务的体系中具有承上启下的作用。第三，政府购买体育场馆公共服务的最终受益者是广大群众。

3.1 体育场馆公共服务的购买者——政府

党的十八大三中全会通过的《决定》提出，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”［2］政府购买体育场馆公共服务作为政府提供体育场馆公共服务的新模式，改变传统计划经济时代政府命令式方式，意味着体育场馆公共服务供给制度和服务模式的重大转变。政府与体育场馆建立起平等互利的市场合作关系，意味着政府不再是体育场馆公共服务的直接生产者，而是购买者和监督者，政府职能发生了明显的转变。在这个过程中，要确保体育场馆公共服务取得良好效果，则要求政府建立完善健全的制度保障和监管机制，对政府的管理水平也提出了新要求。

3.2 体育场馆公共服务的提供者——体育场馆

公益性是公共体育场馆的本质属性，也是国家投资兴建体育场馆首要目标。当前社会，一方面群众的体育健身需求得不到满足，广大群众苦于体育场馆设施不足。另一方面大多数体育场馆利用率不高，特别是部分由于管理体制机制陈旧原因而造成场馆运营效能低、服务能力差、发展活力不足，最终导致场馆资源被闲置浪费。在政府购买体育场馆公共服务的体系中，体育场馆单位上对政府的要求负责，下对广大群众服务，通过推行政府购买公共体育场馆的服务，有利于扩大公共体育场馆服务主体的多元化，有利于体现体育场馆公益性特征，有利于满足体育场馆自身运营能力和使用效率，更加提高体育场馆的运营能力。

3.3 体育场馆公共服务的受益者——群众

改革开放以后，我国社会主义事业不断发展，人们的政治观念与权利诉求也越来越强烈。随着改革的深入和市场经济的发展，人们越来越认识到体育场馆是纳税人投资兴建的公共体育设施，应该是取之于民用之于民的设施，面向广大市民开放。群众体育健身需求日益增长与体育场馆公共服务不足的矛盾已成为当前体育事业发展的主要矛盾，通过政府购买体育场馆公共服务，推广公共体育服务的力度，保障群众参加体育活动的权利，突显体育场馆的公益性特征。在准确把握群众对体育场馆公共服务具体需求的基础上，制定政府购买公共体育场馆服务的指导性目录，明确政府购买公共体育场馆服务的种类、性质和具体内容，逐步试点推广在购买体育场馆公共服务的实施。

4 政府购买体育场馆公共服务的保障措施

4.1 健全政府购买体育场馆公共服务的政策保障

虽然《体育法》和《公共文化体育设施条例》等政策法规明确规定了强化公共体育场馆的公共服务职能是各级政府的基本责任。2013年国家体育总局等八部委联出台的《关于加强大型体育场馆运营管理改革创新提高公共服务水平的意见》和2014年国家体育总局和财政部出台《关于推进大型体育场馆免费低收费开放的通知》等政策对政府购买体育场馆公共的方式也做出相关规定，但对政府购买过程中的具体内容、资金来源、购买程序、核算方式、监督评估、评估标准等方面都缺乏可操作性的政策，买体育场馆公共服务具有可操作性的政策有待进一步完善。

4.2 建立政府购买体育场馆公共服务的购买程序

政府购买体育场馆公共服务的程序是否得当，直接对公共服务购买的结果产生重大影响。参照政府在其它领域购买公共服务的流程，并结合体育场馆公共服务的自身特点，可以归纳以下步骤。第一步，通过调研，确定政府体育场馆公共服务的内容;第二，根据体育场馆运营成本，并参考市场价格，制定购买价格;第三，政府与体育场馆签订合同协议，明确双方的权利与义务;第四，在体育场馆提供公共服务过程中，政府全程参与监督，确保公共服务的顺利进行;第五，政府对体育场馆提供公共服务的的效益与质量进行评估，按绩效成果支付体育场馆费用。

4.3 制订政府购买体育场馆公共服务的核算标准

政府购买体育场馆公共服务涉及项目众多，不同项目的成本构成比较复杂，有的项目成本可以量化，有的则不能够直接量化。因此，对于不同的项目制定核算标准是十分有必要的。恰当的核算标准可以保证财政资金的合理利用，同时也可以保障体育场馆运营的持续性。根据体育场馆公共服务内容的差异，不同的体育场馆公共服务内容有不同的核算方法。应根据体育场馆公共服务的内容，人数、时间、场地数量、耗费资源等因素的制定核算标准，政府则以此标准为依据进行购买;全民健身和体育培训则可以按参与人次进行定价，测算公共服务的实际成本，协定购买价格;城市景观服务的定价方式则主要按服务的天数和能耗成本计算。

4.4 规范政府购买体育场馆公共服务的支付方式

适当的支付方式即可以保障体育场馆的公共服务的正常开支，也是规范体育场馆提供公共服务行为的有力约束。支付方式可以分为前期一次性支付、按实施进程支付和评估后全额支付，根据体育场馆公共服务项目的不同和要求不同，采取合适的支付方式，将有利于体育场馆公共服务的顺利开展。最具普遍性的操作方法就是采取按实施进程支付的方式，政府确实购买公共服务后，根据成本核算，前期预付30% ～40%的起动资金，到中期评估，达到要求后再支付30% ～40%，完后项目后，根据最终评估支付全额费用。

4.5 完善政府购买体育场馆公共服务的监督机制

完善监督机制，是政府购买体育场馆公共服务顺利进行的重要保障。健全完善的监督机制，应该是严格、全面和动态的，对购买公共服务的每一个项目都起着监督作用。建立监督机制可以从四大类入手，第一类是政府的直接监督管理，利用其行政职能，对体育场馆提供的公共服务的质量、数量和效益进行监管;第二类是聘用第三方机构进行监管，利用他们的中立性和专业性对政府和体育场馆进行监督;第三类是社会的监督，主要包括社会公众和各种媒体，社会公众是体育场馆公共服务的直接享用者，他们能够直接感受到公共服务的品质;监督是各种媒体的责任，他们也能够发挥巨大的监督作用。第四类是专家监督，建立专家监督机制，利用他们的专业、经验以及科学的方法，理性分析，找出问题并合理妥善地解决问题。

4.6 确立政府购买体育场馆公共服务的评估办法

健全完整的评估办法是政府支付体育场馆公共服务费用的重要依据。按照评估测算出来的结果，实际核算体育场馆公共服务绩效，并以此为依据，政府按合同规定，支付体育场馆经费。评估办法可以从两个方面入手，一是建立体育场馆公共服务标准，来评判体育场馆公共服务的质量，通过第三方或体育行政部门、体育场馆、专家、群众联合组成的评定小组来评价与衡量。另一方面，要建立效率评估体系，这是评估政府购买体育场馆公共服务的效率，政府购买的公共服务是不是最大程度地满足公众需求，是不是从质量和数量都满足了公众需求，以此提高公共服务的水平。

5 深圳体育中心案例分析

5.1 深圳体育中心背景概况

深圳体育中心主要由3个大型体育场馆组成，分别是深圳体育场、深圳体育馆、深圳游泳跳水馆。2006年7月5日，中共深圳市委办公厅、深圳市人民政府办公厅联合下发了《深圳市市属事业单位分类改革实施方案》，将深圳体育场、深圳体育馆、深圳游泳跳水馆等纳入第一批124家转企的市属事业单位。通过签定委托运营合同，深圳市体育中心所属体育场馆资产的所有权归深圳市人民政府，由深圳市体育局代表深圳市人民政府行权管理权，各场馆单位行使经营权。通过对深圳市体育中心场馆单位调查发现，其公共体育服务内容主要有全民健身、公益性赛事、运动队训练、公益演出和城市景观服务等主要内容。(见下表)

表1 深圳体育中心体育场2011年公共服务情况

5.2 深圳体育中心公共服务政府购买支付的运行机制分析

5.2.1 购买主体

在此案例中，深圳体育中心作为深圳市属体育场馆，购买其公共服务的政府部门是即主体是深圳市政府，它希望通过政府购买公共服务的方式，来使深圳体育中心的社会性和经营性得以双重实现。

5.2.2 购买对象

深圳体育中心成功转制后的，专门成立了相应的场馆运营管理有限公司，对深圳体育中心进行企业化运营管理。在此案例中，深圳体育中心各场馆运营管理有限公司作为政府购买公共服务的承接方，即政府购买体育场馆公共服务的购买对象。

5.2.3 购买内容、服务标准和价格

为了确保深圳体育中心提供公共服务的优质高效，提出了公共服务优先原则、以质定价原则、优先购买原则，并对购买内容、服务标准和价格。政府与体育场馆经营单位共同商定的公共服务内容、标准、价格以及方式，场馆单位在提供公共服务后提出结算报告，政府相关部分核定场馆单位已完成的服务，并报市财政部门审核批准后，支付给乙方。(见表2)

5.2.4 价格标准

深圳体育中心完成改制后，确立了政府购买体育场馆公共服务的方式，深圳体育中心也按照要求制定了相应的价格标准，明确了政府购买过程中价格的核算，以便有利于政府购买的执行，保障了深圳体育中心的权益。在调研过程中，了解到，深圳体育中心各场馆对不同内容和层次的公共体育服务制订了不同的价格标准。

5.2.5 源金来源、使用和支付

深圳市政府用于购买深圳体育中心的资金主要是来源于市政府财政拨款，由深圳体育中心按照商定的价格和标准做出年度费用总额，然后通过深圳文体旅游局，再报批市财政局，然后由市财政局审核下发，实行政府集中支付。深圳体育中心的公共服务启动和运作资金，是由体育场馆先前自行垫付，待财政拨款到位后，再交付深圳体育中心，是采取一种后付费的形式。在2008年，深圳市政府向深圳体育场、深圳体育馆和游泳跳水馆支付了800万、157万和310万的购买公共服务资金。据走访了解，市政府还能较好地履行转制会议上的约定，执行购买和支付。但是由于缺乏制度的保障，到目前市政府只是象征性地给予深圳体育中心一定的补贴，而并非按转制之初设计的采用政府购买公共服务的形式。

表2 深圳体育中心公共服务的标准及价格

5.2.6 监督、评估机制

转制后，深圳市文体旅游局依然实行对深圳体育中心的管理权，指导并监督其开展公共服务活动。另外，制订了公共服务的质量标准，例如深圳游泳跳水馆的质量标准就从服务态度、着装仪表、礼节礼貌和工作纪律四个方面作了具体详细的规定，并采用打分制来评价深圳游泳跳水馆的公共服务素质。政府对体育场馆公共服务质量的把控也仅仅是通过随机检查和体育场馆自身工作汇报，没有形成专业的评估机制，各场馆也是各自为战，缺乏统一的评估体系。

5.3 深圳体育中心政府购买体育场馆公共服务的启示与思考

5.3.1 建立保障政府购买体育场馆公共服务的相关政策法规

虽然深圳市政府与深圳体育中心达成了政府购买公共服务的愿景，由于缺乏有关公共服务标准和核算方式的实施政策，所以在支付金额与支付方式上也存在较大分歧。为了促进体育场馆社会效益的最大化，保障体育场馆正常运转，必须出台与之相关具体的政策，从法制上保证政府购买体育场馆公共服务的有法可循、有制可依。

5.3.2 加大政府投入，切实保障公共服务资金

随着体育场馆公共服务的内容不断丰富，服务群体的不断增加，服务时间的不断增长，政府对体育场馆公共服务的投入势必会越来越大。体育场馆公共服务在一定程度上依靠政府的财政情况，有条件的区域可将体育场馆公共服务购买经费预算正式列入政府的财政预算，并从体育彩票公益金和财政专项资金中支出。

5.3.3 改革体育场馆的税费制度

体育场馆是大型公益设施，是公共事业文化的一部分，在提供公共服务时，更是纯粹公益性行为。但目前税费制度却将体育场馆公共服务等同于商业税费，按商业性质收费各种费用，导致体育场馆公共服务运营成本巨大。这种不合理的税费制度直接导致的后果就是体育场馆运营困难，影响公共服务的持续性。改革和完善当前不合理的税费制度，建立与体育场馆公共服务相适应的税费体系，降低体育场馆公共服务成本，才能促进公共服务效益的提高。

5.3.4 建立完善的监督评估机制

完善的监督评估体系，是政府购买体育场馆公共服务落实执行的有力保障。监督是双方面的，政府监督体育场馆提供优质充分的公共服务，并评估其提供服务的效益和质量，以此为支付依据;政府也不能因为其行政力量而规避监督，同样也要接受体育场馆和社会的监督。只有真正意义上的建立了整套完善和严格的监督评估机制，才能确立政府与体育场馆双方永久合同关系，最终惠及于民。

［1］广州市体育局.2013年全年广州市体育系统单位经营开放情况分析［R］.广州:广州市体育局，2014

［2］编写组.全面深化改革学习读本［M］.北京:当代中国出版社 2013，11

［3］王乐，乐园.中国社会组织参与公共服务购买的模式分析［J］. 中共浙江省委党校学报，2008，9

［4］周良君，谭建湘.深圳市大型公共体育场馆管理体制改革的现状与对策［J］.上海体育学院学报，2009(2):20－23

［5］阎珏，陈林华，王跃.上海市公共体育场馆公益性服务补贴办法研究［J］.体育文化导刊，2013(5):85－88