武隆县农民因病因残致贫问题研究

张小平

中共重庆市委书记孙政才同志在全市扶贫攻坚工作会议上强调：新时期扶贫开发贵在精准、重在精准，要瞄准贫困户，找准“穷”根。笔者通过调查发现，武隆县有部分农民由于身患重大疾病、特殊慢性疾病及遭遇意外伤害等原因，背负沉重医疗费用负担，而导致更加贫困或者返回贫困状态。按照市委要求，武隆县在2016年要摆脱贫困，为此“破解因病残致贫返贫问题”是一个值得研究的课题。

一、武隆县因病残致贫返贫的现状

疾病已成为农民致贫返贫的首要因素，其引起贫困表现在两个方面：一是直接引起劳动力短期或长期失能，导致家庭劳动力丧失收入降低而致贫，二是由于因重大疾病花费巨额医药费用导致家庭深度贫困。武隆县农民因贫残致贫的情况较为复杂，千差万别，归纳有以下几种：

（一）农村家庭因病致贫返贫的多。从扶贫部门统计数据来看，2014年全县农村建卡贫困户14009户，49467人，占农业人口的16.6%。全县农村因病致贫返贫家庭有4867户，16881人，占贫困人口的34.1%，占比较大，但低于全国平均水平37.8%。从民政部门统计的数据来看，2014年农村低保11852人，90%以上是因病致贫。县医保部门初步统计，2014年全年住院病人5万余人次，参保居民次均住院费用为4266元，总计医疗费用高达2.13亿元；次均住院报销金额1854元，住院实际报销比例为43%，总计报销0.93亿元，有1.2亿元没有报销，由城乡居民自行承担。

（二）身患重大疾病深度贫的多。扶贫和民政部门统计，农村患重特大疾病611人，占因病致贫人口的3.6%。因病致贫的家庭中，绝大部分是因为有人患绝症、重特大疾病，一次性需要支付大额医药费用的家庭。从单次发生医疗费用的情况来看，农村居民身患大病致贫的现象比较普遍。农村居民中，累计发生医疗费用10万元以上的2014年有2000余人。

（三）身患特殊慢性疾病致贫的多。困难家庭成员中有身患特殊慢性疾病，需长期服药，高昂的医疗费用导致家庭贫困。据初步统计，2014年患有严重糖尿病、高血压、瘫痪、精神类等特殊慢性疾病的有700余人，占因致贫人数的4%。

（四）重度残疾致贫的多。绝大部分重度残疾人由于丧失劳动能力，需常年就医用药，需专人陪护，导致家庭致贫的现象比较多。据残联统计的数据，全县办理了残疾人证的农村人口有11152人，其中一、二、三、四级残疾人分别为1198人、1871人、4540人、3608人，分别占10.7%、16.3%、40.7%、32.4%。属于重症残疾的一级、大部分二级残疾人家庭基本上都处于贫困水平。

（五）因年老贫困而无钱治病的多。根据实地调研发现，部分农村家庭因各种原因与老人分家并单独生活，老人久病后而无子女愿意长期赡养的现象存在，导致家庭贫困而无能力脱贫。

二、导致因病致贫的主要原因和存在的主要问题

（一）医疗费用成本上升。随着经济社会的发展，现代医疗技术水平的提升，医药成本均大幅提升，导致家庭医疗成本逐步升高。由于乡镇卫生院和村卫生室的医疗设备和医疗水平有限，群众对基层医院缺乏信心，对一般能够在基层医疗机构诊治好的病，也要选择到更高级别的医院，特别是大病患者首选三甲以上大型综合性医院，这也直接提高了医疗成本。从2014年县医保中心的数据得知，住院次均费用为4266元，其中一级医疗机构1128元，二级医疗机构4879元，三级以上医疗机构13894元。医疗机构的级别越高，费用越高，一级和三级医疗机构相差12.3倍。

（二）家庭收入减少，隐形支出较大。农村家庭有人身患重大疾病、重症残疾、突遭意外伤害事故、久治不愈的特殊慢性疾病患者，除本人劳动能力的下降或者完全丧失外，还需要家人专人陪护，需要花大量的医疗费用，家庭收入大幅减少或失去经济来源，这些都在很大程度上给家庭带了沉重的经济压力，增加了致贫的程度。

（三）大病医疗费用报销比例不高。现行新农合政策是由全市统筹，对就诊医疗机构、用药目录和报销费用比例等都有明确规定。因报销局限于基本用药、基本治疗，所以有部分治疗和药品是自费。2014年，武隆县城乡居民次均住院金额为4266元，实际报销金额1854元，住院实际报销比例为43%。其中一级医疗机构报销67%，二级医疗机构报销47%，三级以上医疗机构报销30%。越是重大疾病，越是在高一级医院就诊其医疗费用报销比例越低。

（四）农村残疾人就业较困难，救助力度不是很大。农村的残疾人情况复杂特殊，全县一、二级残疾人3069人，只有部分盲人或者健康状况稍好的，少数能就业以外，多数没有就业。三、四级残疾人8220人，据初步统计20%左右在市、县企业上班以外，80%在家务农，收入不高。虽然残联在低保、大病保险等政策上给予救助，新型合作医疗筹集资金由相关部门按最高标准代缴，但是在费用报销上不能够全部报销，现金救助的力度不大，特别是重症残疾人，生活不能自理那部分人，生活状况较差。

三、改变因病残致贫返贫的建议

从本次调研的情况来看，武隆县因病残致贫现象仍然比较突出，重病大病、重症残疾、重大慢性疾病仍是我县部分家庭承受不起的痛，是新时期扶贫工作的重点，是精准扶贫、精准脱贫的难点。为此，调研组提出以下建议。

（一）动态管理，精准帮扶。全面准确掌握全县因病残致贫家庭情况，重点对因病残致贫的特困家庭进行帮扶，摆脱贫困。

1.摸清情况，建立数据库。一是要地毯式摸底，全面掌握我县因病残致贫家庭的详细情况。要通过个人申请，登门走访、入户登记，村社、乡镇核实、张榜公布等程序，对辖区内因病残致贫家庭人员、健康状况、家庭收支、医疗费用及致贫原因等情况进行全面细致的调查摸底，建立台账。二是整合扶贫救助、民政低保、医疗保险、残联救助、红会救助信息系统，精准建立因病残致贫家庭情况、社会救助项目、救助频次和金额等信息为一体的信息数据库。

2.实时监测，动态管理。乡镇、村社干部以及结对帮扶干部对因病家庭进行实时监测机制，做到每月更新，动态管理。让新发生的和已经脱贫的家庭公开透明，让因病家庭得到及时救助，不发遗漏。已经脱贫的家庭不重复救助，让救助工作更加科学、合理、公开、公平。

3.建立基金、长效救助。政府要进一步加大投入，整合部门专项资金用对重大疾病、重度残疾、特殊慢性疾病的家庭，要在现有各种救助的基础上对个人医疗费用自付部分进行二次补偿，建立长效救助机制。一是建立救助基金。要按照“资金整合、集中使用”的原则，财政每年预算一部分，整合民政、医保、工会、残联、红会、社会捐助资金等，建立全县因病残致贫特困家庭救助专项基金，专门用于对因病残致贫特困家庭的重点救助。二是分类救助。按照“以人为本、公正公开”的原则，以因病残致贫家庭信息数据库为基础，确定救助对象。由县政府分管领导牵头，民政、卫生、人社、财政、工会、红会、残联、监察等部门单位联合组成因病残致贫家庭救助审核小组，对救助对象严格审核把关，对因病残贫困程度和自付部分数额大小来核定救助金额。三是公开透明救助资金。对因病残致贫对象的救助，按照“一事一议、特事特办”的原则。不定期召开审核小组会议，确定救助标准，向社会进行公示，接受社会监督。

（二）创新举措，加快改革。政府要不断创新思维，多措并举，不断提高因病脱贫的效果，达到精准扶贫的目标。

1.加大宣传力度，提高健康卫生意识。县级宣传、卫生、扶贫等部门和各乡镇要通过电影、送文化下乡、报刊、宣传小册子、宣讲等形式，进一步加大对农村健康卫生知识的宣传力度，提高农民公共卫生知识、疾病预防知识。环保、建委等部门要不断改善农村卫生环境，改造农村厨房、厕所、院坝以及房屋周边的卫生环境，减少患病的土壤。把改变农村卫生环境，降低农民患病率纳入相关部门、乡镇、村社目标考核任务。

2.加大投入力度，改善基层医疗条件。县政府要加大投入，要切实加强医疗服务体系建设，改善基层医疗硬件设施。要建好乡镇卫生院和村级卫生室，增加医疗设备，配齐配强乡镇和村医生，不断提高基层公共医疗服务水平，提升群众对基层医疗机构的信心。让农民自愿到村、乡镇医疗机构就诊，达到逐级转诊、双向转诊，做到患者小病不出村、乡镇，中病不出县，从整体上降低医疗成本。

3.加大医疗改革力度，降低农民的就医成本。一是扩大报销范围、提高报销比例。县政府要积极向市政府或者市级卫生部门建议扩大新型农村合作医疗报销范围，减少自费药品的种类和数量，降低或者取消住院起付线，住院提高报销比例。对于未纳入大病医疗统筹范围的、长期用药的慢性病种和病人要增加特殊门诊治疗的补助。二是提高县级医疗改革实效。改变目前医疗机构按医生业绩实施绩效考核的分配方式，严格杜绝医生给病人开大处方，多开自费药品等，切实降低医疗费用。县级医疗机构需要晋级晋职或者刚参加工作需要转正的医生要形成到乡镇、村基层医疗服务的机制，要分类提高乡镇卫生院医生和乡村医生的待遇，改变乡、村医疗机构留不住医生的现状。三是卫生部门和医保部门积极探索出台单病种控费措施，对常规性疾病住院费用报销比例降低，来提高和保障重大疾病的报销比例。各种救助基金也要减少在一般性疾病方面的救助比例，腾出资金用于重大疾病、重症残疾、特殊慢性疾病和意外伤害等医疗救助，不断提高医保救助基金的使用效益。

4.加大商业保险力度，建立重大疾病自费部分商业保险。政府要积极主动与商业保险机构合作，探索建立重大疾病自费部分商业保险，为重大疾病家庭增加一层保障。在现有的医保政策报销和各种政策救助后不能报销那部分自付费用，由商业保险来承担一部分。自付费部分商业保险的保费筹集，建议全县城乡居民统一参保，对农村因病因残特困家庭由财政解决大部分，个人承担小部分。这样可以降低农村家庭重大疾病自付费用。

5.加大社会扶持力度，架起爱心桥梁。一是政府要要动员全社会力量积极参与因病致贫特困家庭的帮扶，引导、鼓励慈善组织、企事业单位、专业社会工作服务机构和志愿者、爱心人士、社会贤达、社会工作者，通过公开因病因残致贫家庭的详细资料，主动建立“一对一”帮扶。二是要动员武隆籍在外工作或创业的成功人士积极捐款，建立专项帮扶基金，加大对因病残致贫家庭的救助。三是教育部门要根据需求，采取减免相关费用、发放助学金、给予生活补助、安排勤工俭学等方式，对因病残致贫家庭学生进行教育救助。

6.加大定向扶持制度，做好“一对一”精准帮扶。县级各级干部要以党的群众路线教育实践活动为载体，广泛开展干部长期“一对一”结对帮扶因病残致贫家庭的活动。建立每位在职干部（教师和医生等事业干部）结对扶持一户或多户因病特困户，定期或不定期深入帮扶对象家中，进行生产和生活帮助。特别就医就业、小孩上学、产业发展等方面献计献策，直到脱贫为止。

7.加大尊老养老教育力度，树立孝敬父母的社会氛围。县级相关部门，乡镇、村社干部要开展对农民孝敬老人的教育活动，让社会充满亲情，对因病致贫的老人，要让所有子女和亲属主动瞻养。

（三）整合资源，增强造血功能。政府要整合各种资源，积极为因病残致贫家庭创造各种有利条件，努力搭建因病残致贫家庭的自救平台，提高自救能力。

1.提高就业技能。要整合各部门单位和全社会的资源，充分发挥“阳光工程”等项目的培训功能，对因病残致贫家庭中有劳动能力、无就业技能的劳动力（含康复后的患者）组织免费的、中短期且针对性、实用性较强的职业技能和实用技术培训，提高家庭自力更生的能力，特别是对有劳动能力的残疾人，要通过开展岗前培训，增强家庭的“造血功能”。

2.拓宽就业渠道。政府出台有关政策，为因病残致贫家庭搭建好就业平台。政府要在本县组织的各类招聘会中，适当提供和优先满足因病残致贫家庭求职人员；在本县工业园区企业用工上，优先因病残致贫家庭求职人员。要对吸纳因病残致贫家庭中的劳动力（或者已经康复的患者、具有一定劳动能力）、有劳动力的残疾人就业的企业，实行税费减免、贷款贴息、资金补偿等多种激励措施，鼓励企业为因病残致贫家庭提供适宜的就业岗位。要对企业约定，对有就业能力的残疾人，用工单位不得歧视，切实维护好其合法权益。

3.鼓励自主创业。要鼓励因病残致贫家庭、残疾人积极自主创办微型企业。各级政府要根据创业需求，提供各种有利于创业的优越条件，要降低因病残致贫家庭及成员申办实体、个体户的“门槛”，简化办理程序，提供启动资金，进行税费减免等；要对有因病残致贫家庭参与联办的个体户和私营企业，根据规模和效益，给予适当的税费优惠；要充分发挥金融机构的作用，要在银信部门开设小额低（免）息专项贷款业务，对因病残致贫家庭和残疾人创业予以资金支持，帮助他们获得宽松创业环境。

作者单位：中共重庆市武隆县委党校

责任编辑：胡 越