重庆市推进权力清单制度的实践与探索

金灿灿

推进权力清单制度是转变政府职能的内在要求。近年来，重庆市在推进权力清单制度方面进行了诸多探索。本文力图对重庆市推进权力清单制度的成就与问题、现状与前景进行探讨，以期从一个新的侧面为政府改革提供帮助。

一、推进权力清单制度的重要性和紧迫性

推行权力清单制度，是国家治理体系和治理能力现代化建设的重要举措。权力清单制度是为了规范权力运行，把政府及政府部门的行政职能、权限彻底公布在阳光下，并通过清单方式进行列举而构建的一项权力规范制度，在权力清单制度下各级行政机关履行职能、行使权力的范围边界，必须依法按照法规清单运行，不列入清单列举范围内的职能权限，行政机关不许越界行使权力。

（一）推进权力清单制度，是依法行政的内在要求

推进权力清单制度是推进依法行政的内在要求。依法治国的重点是依法治权，深入推进依法行政、加快建设法治政府是全面推进依法治国、建设法治国家的重要环节。推进依法行政，要求建立良好的制度体系和体制机制，用制度管权管事管人，使政府各部门依照法定权限和程序行使权力。中央政府高度重视建立和推行权力清单制度，中央政府领导人将之列为施政三大清单中的一项。[1]从中央到地方各级政府的探索实践，无一不体现着对加快推进依法行政的迫切需求。

（二）推进权力清单制度，是监督权力的有效手段

推进建立权力清单有利于强化对权力的监督。权力清单制度其目标直指政治现象的核心——权力。[2]权力清单制度的推行使权力在法治轨道上全面正确行使，防止权力任意扩张，做到“有权必有责、用权受监督、违法要追究”。构建一套以权力运行为核心的制度架构来规范权力运行，既从整体上标明权力的运行轨迹，又在微观上划定部门的权力边界，这对于当代中国政治和政府的现代化建设有着重要的意义。

（三）推进权力清单制度，是依法治市的重要保障

推进权力清单制度是重庆市依法治市的重要保障。重庆市通过推行权力清单制度，把重庆市政府部门的权力和责任以清单形式明确下来，以明确各级政府该干什么、不该干什么，厘清政府部门哪些权力应该保留，哪些权力应该取消或下放，因而确定政府部门的权责内容，实现政府法无授权不可为、法定职责必须为，是重庆市依法治市的重要保障。

一项制度的构建和推行是一个长期的历史的过程，权力清单制度的建设和推行仍然面临着相关制度的缺位，法治保障不足等困境。因此，需要从各级地方政府的经验实践中发现问题，并提出可能的政策建议，如此，才能不断增强权力清单的制度功效。

从目前重庆市的实践来看，一些政府部门认识到要公开权力清单只是“万里长征第一步”，更为重要的是建立健全权力清单动态管理机制，积极推进责任清单工作，强化权力监督和问责等工作。

同时，重庆市在2014年入围全国超级大城市，城市人口多，行政机关权力大，以之为考察对象，可以映射出大城市政府职能改革面临的经验和困难，对在全国推进权力清单制度可能遇到的工作难点以及风险点有一定借鉴意义，为全面建设和推进权力清单制度奠定了良好的基础，有利于提出进一步推行权力清单制度的实施路径和战略构想。

二、重庆市推行权力清单制度的探索与成效

（一）进程：两个阶段

权力清单制度早在2005年就在全国个别省市开始了试点工作。直到2009年，重庆市部分行政机构才开始有权力清单制度的试行。考察重庆市的权力清单制度可以分为两个阶段，第一个阶段是2009年到2013年之间的权力清单制度试行阶段，第二个阶段是2013年到2015年之间的权力清单制度全面推行阶段。权力清单制度的推行在这两个阶段都遵循着“清权-制权”的这个核心路径。

第一阶段，即重庆市政府试行阶段的权力清单制度的推行可以分为岗位清单和职位清单两项，依据法律法规，对政府岗位职位进行清理。典型的岗位清单例子是2009年11月重庆市财政局率先在该市行政事业单位中公布权力清单，依法确认295项行政权力，并在网上公布权力运行流程图[3]。其中，295项权力中机关各处室246项，局属事业单位49项。同时，为了保证权力不被滥用，重庆市财政局为合法用权设了“三道杠”：一是用程序控权。各处室、单位对依法确认的295项行政权力分别绘制了流程图，并在网上公布，谁在哪个环节上利用权力营私舞弊，一对照流程图便会知晓。二是用标准制权。坚持在资金分配中，依据定额、标准、公式量化后的指标，刚性安排资金，减少人为因素。三是用制度管权。重点对领导干部的权力进行监督，制定了《重庆市财政局工作规则》、《重庆市财政局行政审批工作规程》等30个规则，突出强调民主决策机制。

另一个职位清单的例子是永川区。自2009年开始，永川区作为重庆市两个党务公开试点区县之一，大胆探索党务公开透明运行工作机制，在重庆市率先开通了“区委党务公开网”，开出了第一份区委权力清单。2010年12月，永川区开出重庆市第一份《永川区党代会、区委全委会、区委常委会、书记专题会及区委常委会成员职权目录（暂行）》，梳理出区党代会、区委全委会、常委会、书记专题会集体职权共40项，其中党代会集体职权5项、全委会集体职权9项，常委会集体职权22项，书记专题会集体职权4项。[4]

根据上述重庆市财政局和重庆市永川区对权力清单制度的试行经验能看出权力清单制度的运行基本状况良好，但是权力清单制度并不是仅仅单纯将权力列出然后公布即可，应该本着“能减则减、能放则放”的原则，坚持边论证、边清理，响应中央简政放权的改革方向。

第二个阶段，即全面推行阶段，在党的十八届三中全会之后重庆市政府开始全面推行权力清单制度。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“推进地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”之后，重庆市开始全面推行政府权力清单制度，从市政府部门到各区县政府部门，重点推进行政许可和非行政许可审批事项公开，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。建立行政权力清单以及运行流程动态调整机制，确保管理科学化、规范化、法制化。

2014年8月5日上午，中共重庆市市委书记孙政才主持召开市委常委会会议，审议通过了《重庆市市级行政权力清理规范工作方案》，要求以转变政府职能、提升治理能力为核心，对市级行政权力摸清底数、全面清理，建立市级行政权力清单，做到“行政权力进清单、清单之外无权力”。这意味着政府一边要坚持简政放权，促进政府职能转变，另一边要加大向市场、社会和区县的放权力度，激发经济发展动力和社会活力，把不必要的审批抓紧放，把不合理的规定抓紧改，把不规范的收费抓紧清，把该放的权力放开、放到位，把该管的事务管住、管好，努力建设法治政府、服务政府和廉洁政府，推进治理体系和治理能力现代化。

在2015年重庆市政府工作报告里，也涉及到政府要加强自身建设，转变政府职能，提高治理水平。建立政府权力清单、责任清单和负面清单，厘清行政权力边界。深入推进政府机构改革，合理划分市和区县政府职责权限，做到上下联动、前后衔接、权责一致。

从重庆市政府推行权力清单制度的第一阶段到正在进行的第二阶段，重庆市政府始终坚持实事求是、公开透明，坚持依法依规，确保清理工作精准到位。特别是在全面推进权力清单制度的第二阶段，将政府部门（条）层面和区县政府（块）层面进行了有效结合，从而使之相互制约相互促进，有利于提高权力清单制度构建的综合性和完整性。

（二）实践经验：“3+3”模式

重庆市在推进权力清单制度实践中，初步形成了“3+3”模式，即权力清单制度推行主体包括各级政府及部门，社会公众，第三方机构，同时围绕这三个主体进行了有机的系统功能体系建设，即：政府政策建设、社会公众监督体系建设、第三方机构法规政策建议体系，建设三位一体的功能体系。

这样的模式有着制度建构及实践的学理依据，同时在制度实践中也符合制度运行规律。就政府层面而言，重庆市政府的主要措施有：市级政府制定工作方案和建立考核指标；推行试点政策并给予下级政府支持。就公众层面来讲，政府部门各单位通过网站建设“晒权力”，将政府职权列出清单、制定权力流程图表向社会公示，便将社会公众纳入到权力清单制度建设体系中来。就第三方机构而言，将学界纳入制度建设体系中：因重庆市下辖政法类高校，政府权力清单制度便有了良好的智力支持，政府通过与高校建立良好的互动机制，定时征求学界意见和寻求法律法规的支持，重庆市推行权力清单建设相较于其他地区政府便有了相当的优势。例如，2014年10月26日，重庆市“市级行政权力清单”清理研究项目沟通协调会在西南政法大学召开，该项工作已完成前期调研和文件起草、动员培训、部门自行清理三个阶段。审核专家将对照法律、法规、规章及“三定”规定，按照清理标准对市政府各部门和有关单位的清理结果进行逐项审核，重点对每项行政权力的保留、取消、下放、转移等提出处置建议。正是这种“3+3”模式的建立保证了多方参与共同推进重庆市权力清单制度的建设，这也正是重庆市推进权力清单制度的一大经验特色。

三、进一步推行权力清单制度的基本思路

（一）面临的问题

虽然这样的模式建立对于建设和实施权力清单制度有着长效的促进作用，但模式本身也处在基本架构初步形成阶段，在具体实践过程中仍然存在着一些问题。

1.权力划分依据的参考标准不清晰，法理层面权威性不足。现行权力清单制度建设和推行的主体是政府行政部门，是将行政权力的规范作为制度设计的目的。而从法理层面而言，行政权作为公共权力的重要构件，其权威和规范来源应是立法机构的立法活动和立法结果。而在具体实践过程中，行政部门在对权力进行划分和清理时，首先考虑的是如何解决政府机构的结构性问题，这样做当然有其合理的依据，但是法理层面的合理性也是政府划分权力的重要参考依据。因此，政府在推行权力清单制度的同时，理应跳出行政部门的框子，将人大立法机构纳入进来，从而做到法理层面的合理性，这样才能保证权力在权威和根本依据上的合理。[5]这也是“法治中国”建设的题中之意。

2.职权标准不统一，事权划分不清晰，划分精细化不足。权力清单制度推行过程中遇到的这类问题其根本是政府结构和政府职能问题，这是当代所有现代国家都面临着的政府问题。现代国家政府具有大政府的特征，表现在政府结构高度复杂和精细化，政府部门职能庞杂，各部门职能交叉；公共服务的对象复杂且利益多元化。这对政府权力清单制度的推行造成很大的困扰：职能分离和职能交叉带来权责归属问题，如此便会出现职权具体划分到各部门时的重叠和冲突；同时，社会生产和生活部门利益多元化的冲突需要协调治理，这从另一层面给政府职能的有效履行带来巨大的压力，进而造成权力清单的权力划分和原本职责划分的冲突。

（二）稳步推进权力清单制定工作的基本思路

尽管政府结构问题普遍存在，结构和职能的挑战并非一夕一朝之功，但是权力清单制度正是面对这一问题的有效解决途径。权力清单制度的建构和推行在这样背景下大有作为，因此对于重庆市继续推行权力清单制度有以下几点基本思路：

1.在推行权力清单制度的同时，把行政权力与区域治理有效结合起来，一个部门负责行政审批，一个部门负责市场监管，一个部门负责综合执法，实现行政权力履行的规制化、标准化，减少自由裁量和权力寻租的空间。要把有利于服务人民、有利于群众办事作为推行权力清单制度的基本出发点，抓好清权、减权、制权、晒权等主要环节，把与企业生产经营活动关系紧密、审批权力集中的部门作为重点，把与群众生活密切相关的职权事项放在优先位置，着力解决行政许可、行政处罚、行政强制等领域社会反映强烈的突出问题，让公众切身感受到改革带来的变化。

2.考虑到重庆行政单元多，可以多个职能部门联合公布“权力清单”。例如对区政府各部门和派出机构、各镇人民政府、法律法规授权的单位和组织的行政审批、行政处罚、行政征收、行政强制、行政确认、行政裁决、行政给付、行政规划、其他行政权力等9类事项进行全面统一清理，没有法律法规、相关规范性文件赋予的行政权力和承担责任全部被取消。对审查核实的行政权力分类编制行政权力清单，建立清单动态管理机制，没有纳入“权力清单”的事项一律不得实施。

3.要紧密结合重庆本地实际制定工作部署，提出有针对性的政策措施。要把推行权力清单制度与简政放权、政府职能转变等结合起来，形成一股改革合力。重庆市部分已经推行权力清单制度的部门，要不断深化和完善；尚未推行的部门，要学习借鉴其他地方经验，抓紧做好相关工作。重庆市政府争取在2015年年底前、区县两级政府争取在2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。

任何制度创新都必须立足本国国情，任何制度创新在地方的推进都需要从地方特有的制度基础出发，考虑地方独特的历史文化、特殊的现实背景等地域因素。重庆市推行权力清单制度已经初步形成了科学的模式，在坚持这种模式下，政府应该把一般惯例与特殊因素相结合，秉持制度创新与历史传承相衔接、近期改革与远景规划相统一、重点突破与综合施策相协调的原则，充分考虑各项事权的内在属性和外部性、管理信息复杂程度等因素，通过完善不同层级政府权力清单制度，建立各级政府分工合理、职责明确、各司其职、各负其责、控制有力、运转高效的国家权力纵向配置与运行机制。

参考文献：

[1] 陈月石.李克强详解三张施政“清单”.[N].东方早报，2014-09-21.

[2] 马雪松.政治世界的制度逻辑：新制度主义政治学理论研究[M].北京：光明日报出版社，2013.

[3] 重庆市财政局公众信息网[EM/OL].http：//jcz.cq.gov.cn/.

[4] 中共重庆市永川区委员会门户网http：//qw.cqyc.gov.cn/.

[5]赵勇，马佳铮.大城市推行权力清单制度的路径选择[J].上海行政学院学报，2015，16卷（2）：12-19.

作者单位：西南政法大学政治与公共管理学院

责任编辑：张 波