党员干部提高法治思维和法治方式能力的必然性研究

□熊瑛

☆行政与法☆

党员干部提高法治思维和法治方式能力的必然性研究

□熊瑛

2010年10月10日国务院颁发的《关于加强法治政府建设的意见》（国发[2010]33号）提出：“行政机关工作人员特别是领导干部要切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中的突出矛盾和问题的能力”。“法治思维”一词首次出现于世人面前，但并没有引起学界的关注。2012年11月党的十八大报告提出“要提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力”。“法治思维和法治方式”的提出，反映出法治国家的建设也是一不断积累共识的过程，体现了我党对建设社会主义法治国家认识的深化。这是历次党代会报告中首次要求领导干部要用“法治思维和法治方式”来执政，它的提出对领导干部的要求也更高，具有划时代的意义。此后习近平同志不断地在各种场合屡次强调领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力。如：2012年12月4日在习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上中重申各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作；2013年2月23日习近平在中共中央政治局第四次集体学习。2013年11月召开的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。在2014年1月7日在全国政法工作会议上习近平总书记重点强调要用法治思维和法治方式抓好政法工作。

特别值得一提的是，在2014年10月召开的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“提高党员干部法治法律思维和依法办事能力”作为一个专门问题加以单列，用了一整段的文字对提高法治思维能力做出明确指示和具体要求。指出“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下……”。从主体上看，以前要求提高法治思维和法治方式能力的主体是领导干部，而这次则将主体范围扩展至党员干部，更切合十八届三中提出的“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的要求。从字数上看，以前是一句话，而这次是一段话。字数的增加势必使得这次的相关内容更加丰富，更具有针对性和指导性，因此必将推动党员干部法治思维和法治方式能力的提高。

十八大以来，法治思维和法治方式出现的频率极高，可以说到了“遇文必写、遇会必讲”的地步。在各种不同的场合强调法治思维和法治方式有助于统一认识，必将使法治中国的建设迈上一个新台阶。但是，为什么要强调党员干部要提高运用法治思维和法治方式的能力？对这一问题的回答取决于对如下三个层面问题的思考，一是为什么要强调思维和方式？二是为什么要强调法治思维和法治方式？三是为什么要强调党员干部而不是其他人如公民要提高法治思维和法治方式的能力？笔者认为，之所以党员干部要提高运用法治思维和法治方式处理改革发展和稳定的能力，是因为这符合人类行为产生和活动的基本规律，是治国理政基本方式的必然要求，也是依法行政和建设法治政府的内在要求。

一、符合人类行为产生和活动基本规律的要求

之所以强调思维和方式是因为这是人类行为产生和活动基本规律的要求。思维是一种复杂的高级认识活动，是人脑对客观现实进行间接、概括的反映过程。在思维与行为的关系方面，人们普遍认为，思维是行动的先导，思维决定行为，先有思维而后有行为；行为由思维所支配并体现思维；社会对行为的态度，无论是肯定、批评抑或是默认又会影响到主体的思维，从而使主体坚持或调整思维模式进而影响行为。这是人类行为产生和进行的基本规律。由此可见，思维与行为是辩证统一的关系，有什么样的思维就会有什么样的行为，思维和行为是配套的。不同的个体基于不同的原因可能有意识或无意识地养成了不同的思维方式，不同的群体亦是如此。一般说来，商人或企业家群体在认识和思考问题时善用经济思维，法官、检察官、律师等法律职业群体则长于从法律角度观察和认识问题。军人惯用军事思维，从政者热用政治思维，而学者则擅用学术思维。成年人的逻辑思维较强，而未成年人则长于形象思维。主体的思维模式，即怎么看待问题，决定主体的行为方式和行为过程，而主体的行为方式又会决定行为的结果，即主体将会得到什么。行为的结果当然是多种多样的，有的可能符合主体的需求，有的则可能与主体的期望相差很远，甚至是背道而驰的。同时经验也告诉我们，对于个体而言，只想有少许的改变只需改变自己的行为；要想有跃进式或实质性的改变，就必须打破原有的观念或者改变自己的思维方式。无论是1997年党的第十五次全国代表大会提出依法治国的基本方略和建设社会主义法治国家的任务，还是2013年11月党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将法治中国确立为全面深化改革的新目标，中国实行法治的总体方向已经不可能发生改变。而要想建设法治中国，法治思维必须先行，而且法治思维还必须成为全国人民，特别是公权力执掌者的共同的选择。因为只有共享的思维模式才可能催生出共同的行为趋势，而这种共同的行为趋势则会外化出契合共同思维模式以及沟通思维与行动之制度和实践上的表达。笔者始终认为，当全体人民都能自觉而不是被动、经常而不是偶尔地运用法治思维和法治方式认识、分析和处理各种问题时，我们的法治梦想才是真正地实现了，法治中国的目标才能真正达成。

二、实现法治是治国理政基本方式的内在要求

强调法治思维和法治方式是治国理政基本方式的内在要求。“法令行则国治国兴，法令弛则国乱国衰”这一古训说明维护国家的长治久安，最根本、最靠得住的是法治。新中国成立以来我国的法治建设曾经遭受重大挫折，但是自十一届三中全会以后，我国的法制建设走上了正轨并取得举世瞩目的成效。回眸过去，我国依法治国基本方略从提出到实施再到全面推进，脉络清晰。1997年9月12日，党的十五大报告正式提出了依法治国的基本方略和建设社会主义法治国家的任务，为中国法治建设指明了方向。1999年九届人大二次会议将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，这是我国法治建设过程中的重大里程碑。十六大报告将“依法治国基本方略得到全面落实”列入全面建设小康社会的重要目标。十七大明确提出加快建设社会主义法治国家。而党的十八大报告在总结我国法治建设已有成绩的基础上，明确了我国未来法治建设的任务，提出了法治建设的总体方针。十八大报告全文充盈着浓厚的法治氛围和法治元素。例如：重申了十五大确立的依法治国的基本方略，明确提出“全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家”，“全面”和“推进”两个词把坚持依法治国基本方略提升到一个新的高度。又如：首次提出“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”，“法治是治国理政的基本方式”。法治是治国理政的基本方式的提出把法治提升到治国理政的范畴，具有划时代的意义。

虽然我们早在十五大就确定了“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，但对于如何实现这一方略，或者说，实现这一基本方略的路径或方法并不清楚。“法治思维和法治方式”的命题的提出回答了长期以来一直困惑我们的实现法治的路径这一问题，也在一定程度上开启了对法治实现方法的重视。法治是一系统工程，不仅包括目标——建设社会主义法治国家，还包括建设社会主义法治国家的方针——科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，更包括实现这些基本要求的方法、措施以及法治意识形态的改造等。显然，法治思维和法治方式属于实现目标的方法和措施。法治是治国理政的基本方式，这一方面要求党员干部要着力改变已经习惯的重权力轻权利的人治思维，意味着党员干部要着力抛弃长期存在的超越宪法和法律的特权思维。以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系基本形成，但是党员干部，尤其是领导干部思维中人治和特权的痕迹还在一定程度上存在着，“有些地方还是县长的话高于一切，到了基层支部书记的话可能高于法律”[1]。另一方面必然要求党员干部养成运用法治思维和法治方式治国理政，事事用法律的标尺衡量自己的思维和行为。党员干部只有在养成法治思维习惯后才能在此思维指导下形成运用法治的方式处理改革发展稳定中的各种问题的能力。法治思维和法治方式是我们进行法治建设和法治实践的基础和重要前提。

三、依法行政和建设法治政府主导力量的必然要求

之所以强调要提高党员干部而不是普通群众的法治思维和法治方式能力是因为政府是推进我国依法行政和建设法治政府进程的主导力量。“与许多欧美发达国家走社会演进型的法治化道路不同，受传统文化、经济和社会发展水平等诸多因素的影响和制约，我国实现依法行政基本采用的是‘政府推进型’模式。”[2]其实，不要说是依法行政采用的是政府推进型模式，就连我国整个法治建设都是以政府为主导力量进行的。政府推进法治进程的主要原因在于政府能够加快我们建设法治国家的步伐。诸多事实已经证明，中国政府能够正确制定和成功执行符合国家利益的战略，能够创造各种世界奇迹，“为发达国家所争羡，足以充当世界各国的楷模”[3]。但是，法治建设的推动者也理应带头做出守法表率，否则执法的现状将是一片混乱，怎么让公民守法？此其一。其二，行政权与公民、法人和其他组织的权益联系最为紧密。现代政府权力按照职能的不同通常分为立法权、行政权和司法权三种。在我国，立法权由全国人民代表大会及地方各级人民代表大会享有，司法权由检察机关和审判机关行使，而政府则是行使行政权的主体。在这三种国家权力中，行政权是最为集中和最活跃的部分，它是现实生活中掌控公共资源最多且干预能力极强的权力。可以说，行政权是无处不在的。行政机关是权力最为广泛、机构设置最多、人员最多的国家机关。无论是管理国家事务、社会事务还是管理经济文化事务，行政机关无疑都居于主导地位。就本质而言，行政权是执行法律、执行权力机关意志的权力，所以党员干部是实施法律法规的重要主体。行政权的无处不在使得党员干部与公民、法人和其他组织的利益关系最为紧密，如果党员干部不能依法办事，而权力天然具有扩张的倾向，公民、法人和其他组织的合法权益也必将受到侵害，法律的权威和尊严就必将遭到削弱，就不可能实现依法行政，也不可能建设法治政府、法治国家和法治社会。另一方面，尽管我国的法治建设取得了巨大成就，但不可否认的是，法治建设的实际水平并没有达到国人所期待的程度，甚至可以说法律制度的运行处于弱效困境之中。就党员干部而言，还有相当一部分领导干部头脑中仍存在根深蒂固的人治思维，法治意识淡薄；他们认为权大于法，信权不信法，认为法律只是手段，认为法律是约束公民的而不是约束自己的，所以往往以言代法、以权压法、徇私枉法。实践中，领导干部惯用“长官意志”，“领导指示”来治理社会、处理问题。他们对待法律的态度是灵活、随机应变式的，使得法律处于“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的尴尬境地，法律远没有被信仰。例如，法律的位阶性要求领导干部在选择执法依据时应当遵循法律、行政法规、地方性法规、规章、行政规范性文件、工作文件等其他规范性文件这样一个先后顺序，但事实上他们往往反其道而行之，按照领导指示、行政规范性文件、规章、地方性法规、行政法规、法律这样的次序选择执法依据，人治思维和观念得以充分彰显。法治思维和法治方式的提出不仅针对人治思维，还针对现在广泛存在的政治思维。政治思维偏重于政治在思维中的决定性作用，法治只是居于次要地位。尽管政治思维和政治方式为新中国的建立和发展发挥过重要作用，但在现阶段，政治思维和方式已经不能解决中国社会转型过程中出现的各种矛盾与问题。一言以蔽之，不解决党员干部中领导干部思维方式的错位、缺位问题，就不可能将政府的权力关进笼子里，民众合法权益也难以得到保障，依法治国和依法治市的目标也只能是虚无缥缈的幻想而已。2014年11月6日，重庆市委四届五次全会审议通过了《中共重庆市委关于全面推进依法治市的意见》，该《意见》指出，重庆正处在全面深化改革的攻坚期和全面建成小康社会的决定性阶段，迫切需要法治的精神、法治的思维、法治的方式、法治的力量，必须全面推进依法治市，努力实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，更好发挥法治的引领、规范和保障作用。因此，对于重庆的党员干部来说，提高以法治思维和法治方式深化改革、化解矛盾、推动发展、维护稳定的能力更为重要。

目前及未来相当长一段时间内，我国社会将处于从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会、从封闭社会到开放社会的过渡和变迁之中，这将使得各种社会矛盾集中爆发，严重影响了社会的和谐、发展与稳定。各种社会矛盾的凸显，虽然具有一定的客观性和必然性，但也与我们认识、处理社会问题时惯用的政治思维和政治方式有关。“在社会较为普遍存在对政府、对权力不信任的情况下，执政者需要抑制权力的过度张扬，以缓解权利与权力、政府与公民之间的紧张关系，以保障权利的实现来换取社会的长期稳定是明智的选择”[4]。

本文系国家行政学院社会科学基金项目“法治思维与法治政府建设研究”（项目批准号：13HZKT2597）。

[1]江平.改革30年，中国法治四条主线[EB/OL].http://society.people.com.cn/GB/1063/8104822.html.访问时间2015-1-13.

[2]应松年，宋功德.依法行政的理论与实践[M].国家行政学院出版社，2011年版.

[3]刘军.“中国模式”：有耶无耶，是耶非耶？读书[J].2013年第3期.

[4]陈金钊.对“法治思维和法治方式”的诠释，国家检察官学院学报[J].2013年第2期.

作者：中共重庆市委党校法学教研部教授

责任编辑：宋英俊