城镇化建设与城乡一体化发展

□任斌

城镇化建设与城乡一体化发展

□任斌

城镇化过程，就是一个国家或地区的人口不断从其居住、工作、生活在乡村，逐步转变为居住、工作、生活在城镇的历史过程，即人口在空间分布上实现转移和集中的历史过程，是人类社会发展的必然现象。城镇化的本质就是城乡经济、社会、政治、文化、人口等综合性、整体性、全方位转型的过程。城镇化的目的主要是城乡居民生活质量的提升和劳动生产率的提高，以此推动一个国家或地区经济社会快速协调发展。城镇化过程中必须遵循由传统经济向现代经济转变、发展中国家向发达国家转变，以及一个国家或地区经济社会不同发展阶段的相关规律，如产业结构由一二三的产业结构逐步过渡到二三一结构，再过渡到三二一的结构；社会结构上大多数人居住地由农村转到城市。过程中的推动力主要原因是，服务业的劳动生产率高于制造业的劳动生产率，而制造业的劳动生产率又高于农业的劳动生产率所至，以此带来了人口的合理流动和经济社会的快速发展。现阶段中国以及中西部地区的工业化特别是新型工业化仍是城镇化的主要推动力量。

总体而言，工业化、城镇化初期主要依靠“三农”支持，工业化、城镇化中后期工业和城市要反哺“三农”，坚持多予少取放活、城镇化引领城乡一体化；坚持以工促农，以城带乡的理念推进城镇化和城乡一体化发展。核心要围绕“人”、“地”和“资金”三大问题来布局思考，寻求突破。通过产业向园区集中、居住向城镇集中、土地向规模化集中，最终实现农民市民化、用地集约化、农业现代化、环境优美化、服务均等化。

一、关于“人”的问题

城镇化和城乡一体化的最终目标是以人为本。进城农民，重点是如何把农民变成市民（换股进城、换房进城、换保进城），这个问题的突破口是户籍制度改革，以实现住房、医疗、教育、保险、就业（主要通过特大城市、大城市的产业集聚和中等城市、小城镇的特色产业发展方式）的一体化。户籍制度改革的重点是，一要充分考虑城市的承载力，要合理分布在大中小城市，要充分考虑就业问题；二要设置一定门槛；三要农民自愿；四要充分考虑住房、医疗、教育、保险、就业的成本分担机制，按当前一些试点城市大体每位农民工转户后10万元的成本计算，可由国家层面的转移支付加地方政府共同负担三分之一，企业负担三分之一，个人负担三分之一的方式合理分担，个人负担部份一方面靠就业支付，另一方面可靠农村宅基地的置换支付。住房问题应当主要依靠城市大规模的公租房建设来统筹安排。公租房建设中应把握几个核心要义：一是房子建在城郊结合部，交通要相对方便；二是开发商不盈利，只赚基本施工费，最好由国有企业负责建设；三是房子出租或出售给考核无误的低收入者；四是出租、出售只能在体内循环，以保证足够的体量进行循环，可由政府成立公租房管理局统一管理，不能当作商品房向市场出售，不能当商品房炒作；五是公租房建设过程中政府免除所有交易费用；六是土地由政府划拨；七是租金价格大体相当于市场价格的一半或三分之二。公租房建设的资金平衡应重点研究，由政府和市场各自分担一部份。

尚未进城农民的收入增长主要通过农村经济的“三大合作”（即探索土地股份合作、农民专业股份合作、农村社区股份合作）等方式富农，同步视条件和规划逐步解决农村基础设施、社保逐步并轨等基本公共服务均等化问题，以逐步缩小城乡差别。通过产业向园区集中、居住向城镇和村落集中、土地向规模化集中，最终逐步实现用地集约化、农业现代化、环境优美化、服务均等化。农业现代化主要通过规模化、专业化、社会化、标准化、品牌化来实现农业劳动生产率的大大提高和农民收入的增长，至少应达到城市主流工薪阶层的中等以上收入水平，让务农变成一个体面的职业。在转变中，新型家民的培育、培训和农业科技化的应用、农业种养植的规模化、专业化、社会化（服务）是关键。

二、关于“地”的问题

“地”是“三农”问题的根，现有有关土地的法律法规规定事实上已经不能适应经济社会发展的需求，已经到的非改不可的时候。事实上，各个地方都在通过种种探索，变相盘活农村土地资源，把它变为资产和资本，用以解决城镇化建设用地问题和城乡一体化发展问题。这个问题的突破口是土地制度改革，逐步实现农民宅基地、承包地、林地的三权流转、抵押融资功能。可逐步探索地票交易制度；探索农村集体建设用地的流转和征用制度改革；以此实现农村土地的规模化、集约化经营（通过家庭农场和农民专业合作社等方式）和实现农业现代化,逐步实现农业经营的规模化、专业化、社会化、标准化和品牌化。

探索地票交易制度，主要指农民宅基地退还为耕地后的农村建设用地指标通过交易转为城市建设用地指标。即城市发展中通过购买地票用以增加城市征地指标，以此实现大农村和大城市之间的土地资源优化配置，实现城镇化建设过程中大城市反哺大农村。地票交易制度的根本，一是没有减少建设用地总量，实质是把农村建设用地转换为城市建设用地，以解决城市建设用地指标问题；二是由于土地空间位置的差距，土地的价值有巨大差异，中间的价差一方面可以大大增加农民的财产性收入（地票交易收入的大部份留给农民，其余分配给集体），改善农民的居住条件；三是解决农民进城后或集中居住后原有宅基地资源的浪费问题，实现土地的集约利用。

农村集体建设用地的流转制度改革，核心是实现土地的规模化、集约化利用，唯有如此才有条件实现农业产业化。流转后可以向农村的家庭农场或农民专业合作社集中经营，也可以向农业产业化企业集中经营。重点是土地性质不能改变，流转价格的确定和农民利益的保护，农民积极性的调动。

三、关于“资金”的问题

“资金”问题是当前中西部地区实现统筹城乡和城乡一体化发展中最棘手也是最大的难题。破解这一难题，关键要按照规律，借鉴其他国家或地区的成功经验，先做好规划和测算后，综合运用投融资体制改革，通过政府和市场（金融市场和资本市场）多个渠道实现直接融资和间接融资。要在规划的基础上充分思考钱从哪里来？投到哪里去？投入产出比？现金流如何平衡？如何保证不坏账不烂账？如何实现当期可承受长远可持续？

一是政府层面：根据各地区的经济发展不同阶段和财政对民生投入的比例，研究财政投入、政府相关规费减免、土地出让金支出、上级转移支付等方式解决部份资金。

二是市场层面：可通过政府成立相应投融资平台，发挥母基金的引导和适度杠杆作用，再通过资本市场和银行、信托、担保、社保、公积金、金融租赁、小贷等多渠道进行间接或直接融资。关键是政府和企业负债要控制在适度合理的负债比例范围内。

如政府公租房的建设资金筹措，一方面由政府划拨土地和通过其他的土地出让金中解决一部份资金需求，另一方面可通过政府的投融资平台向国开行或社保基金、公积金中心、商业银行等渠道融资。资金平衡中，大体租金收入可以覆盖融资利息，融资本金可通过未来出售部份公租房和公租房建设中配套商业用房的出售来偿还。

城乡一体化发展和农业现代化过程中还必须解决农村金融问题。一种方案是改革农村土地金融，允许农民宅基地、承包地、林地确权后用于抵押融资；另一种方案是参照日本、韩国、台湾等地做法，依靠政府性金融支持下的合作金融，比如成立村镇银行，打破没有有效抵押物不能贷款的商业银行规则。由政府给予适当补贴。

四、关于产城融合的问题

产城一体、产城融合是城镇化建设和城乡一体化的基础。为了避免过度城镇化过程中产生的“鬼城”、“睡城”问题，必须走产城一体、产城融合的道路。应区分大中小城市区别对待，一是特大城市和大城市要坚定不移走新型工业化道路，即产业向园区集中，依靠传统产业的改进提升和发展新兴产业，走工业集群道路，核心是同类项集聚、产业链集聚、总装+配套企业集聚的模式，逐步建立研发高地形成产业的核心竞争力，同步配套城市和产业所必须的服务业，实现产城一体、产城融合，以大大降低物流成本和生产成本、生活成本，同时也吸纳城镇化过程中大量的劳动力转移。二是中小城市、小城镇应坚定不移走特色产业的道路，与大城市的产业布局和优势错位发展，可以学习浙江义乌、江苏吴江的做法，搞一镇一品或一城一个或几个特色产业的道路。参照国际惯例，重点发展中小企业和小微企业，以吸纳城镇化过程中农村转移的劳动力，解决大量的就业和失地农民长久的生计问题。

五、关于文化问题

城镇化过程中，人口向城镇的集聚构成“城”，而产业的发展构成“市”，但城市的根与魂却是文化、文明与精神的力量。因此，一个地区在城镇化建设和城乡一体化发展过程中，务必从统筹规划和建设管控中充分考虑城市的文化、文明和精神问题，结合民族、地域特色，突出文化特点。越是民族的越是地域的文化文明就越具有价值，千万不能简单走复制道路，千篇一律，同质化道路，或者压根在城镇化过程中没有或少有去考虑文化文明的元素。核心是保护、挖掘具有浓郁区域特色的历史文化资源，让它在城镇化过程中得到巧妙的结合和彰显。充分体现一座城市或一个小城镇的精神、文化的吸引力。唯有这样的城市或城镇才有魅力，才有生命力，才有活力，才会长久。

新一轮的城镇化和城乡一体化发展，应当是以人为本的城镇化，而不是土地的城镇化；是就业导向的城镇化，而不是GDP导向的城镇化；是循序渐进的城镇化，而不是大跃进式的城镇化；是自觉自愿的城镇化，而不是被动式的城镇化；是城乡逐步融合，城乡一体化发展，有效率有公平，有文化有精神，有特色有灵魂的城镇化，以此促进和带动区域经济的协调发展和社会的和谐进步。

作者：重庆市农交所董事长

责任编辑：马健