大力发展社区养老服务

成世坤

伴随经济快速发展，社会结构急剧变迁，老龄化进程加速。据统计，全国老年人逾2亿，老龄化水平14.8%，年均增速3%，是同期人口增速的5倍多，高于欧美国家和全世界平均水平。面对老龄化、高龄化和空巢化，单纯家庭养老遇到挑战。老年人不愿离开熟悉环境，子女照顾压力又亟需得到减轻，在此背景下，社区养老成为一种最佳选择。

一、当前社区养老服务的主要特点

社区养老是让老年人居住在家中，以社区为依托，由各种力量提供养老服务的模式，一定程度上既解决了家庭养老能力不足的困难，又解决了机构养老亲情淡薄、环境适应障碍等问题，对传统养老形成补充与更新，符合我国现阶段基本国情。目前社区养老开始起步，政府统筹纳入规划，投入力度加大，运行经费增加，部分地区初步形成以设施、定点和上门服务为主要形式，以生活照料、医疗保健、心理咨询、文化娱乐及权益保护为服务内容的社区养老服务格局。但覆盖面窄、设施落后、内容单一、质量不高，主要呈现以下特点。

（一） 管理责任不明确，政策法制有缺失。受经济发展水平限制，政府需要承担扶贫与养老双重任务，常常心有余而力不足，养老照料不尽人意。全国没有一部专门的养老服务法律，地方性法规或规章缺失，政府及部门、社区及养老机构的管理责任不明确，社区组织独立性差，行政色彩浓厚，日常工作多以被动完成上级交办任务为主，关系归属不明晰，管理体制缺乏整合，不能从组织、资金、人力方面自主为居民特别是老人提供各种服务。

（二） 规划投入不到位，养老需求没保障。社区规划建设，没有考虑住宅的适老宜老性，社区养老存在先天缺陷。设施不足，养老基石不牢，以重庆为例，截至2014年底，城乡养老机构有1408所，社区养老服务中心（站） 871个，床位16.8万张，平均每千名老人拥有27张，不能满足656万老年人需求。有服务设施与资源的社区，也存在布局不合理、资源分散等问题。民政部门用于社区养老的经费，主要来源社会福利彩票，存在不确定性，社区养老服务难以进入良性循环轨道和可持续发展。

（三） 工作人员不专业，服务质量跟不上。目前提供社区养老服务的主体主要是家庭妇女、离退休人员、下岗待业人员和有劳动能力的残疾人，接受过专业训练的少。据统计，《养老护理员国家职业标准》实施以来，全国110万社区服务队伍中，仅有2万多人取得资格证书，专技人员和管理人员分别占10%和6%，与老年人日益增长的护理需求存在巨大差距，保守估计，缺口在1000万人以上。人员年龄偏大、文化偏低，难以提供心理咨询等专业服务。加之社会地位不高、劳动强度大、工作特别辛苦、薪酬待遇低，造成人员流动快，不愿意涉足，用工荒问题成为制约社区养老服务发展的瓶颈。

（四） 场地设施不配套，服务内容太单一。养老场地小，设施太简陋，功能不配套，提供日常生活照顾服务不周全。很多社区内没有医疗服务诊所，不能做到小病好在社区，大病养在社区。服务缺乏完整的规划与设计，相对单一、覆盖率低。据上海市抽样调查，社区托老所仅有0.1%、照料30.3%、保健指导7.3%、家庭病床14.8%、定期体检7.6%、应急15.1%、就餐25.3%的老人得到养老服务，尤其是高龄和行动不便老人所急需的家庭病床和医生上门服务严重缺失。多数老人休闲娱乐活动单一，打扑克下棋，看报看电视，与他人聊天消磨时间，常常是独自一人或两三人一起进行，缺乏一定规模的组织性和社会参与性，对老人没有吸引力。新建小区具名配套的房屋，部分让物业公司占用或被物业公司出租。

（五） 观念认识不到位，志愿氛围未形成。社会对“孝”的理解存在误区，认为社会养老助老是子女不孝不尽责的表现，老人习惯独居或空巢生活，其子女也不愿社会帮扶。即使社区养老不剥离老人与家庭的联系，很多老人难在短时内从家庭向社区转移。养老政策宣传没有深入人心，以至于社会、家庭、老人自身并不清楚，社会力量认知度不高，不愿投资养老。照顾老人又脏有累，工资收入和社会地位低，难以吸引劳动力参与。社区志愿者服务长效机制未形成，积极性不高，力量不足，不仅影响了养老服务质量，也制约了老龄事业发展。

二、未来社区养老服务的前景展望

我国人口老龄化结构从成年型转向老年型只用了不到20年时间。根据专家学者和联合国人口司预测， 全国 65岁以上老人数量占比将从2000年的7% 增至2050年的22.6%。21世纪上半叶， 每10人中有1个65岁以上的高龄老人。老龄化增速迅猛，未来养老成为全社会共同关注的重大问题，首要面临的是选择养老模式。综合比选，社区养老成为众多老年人、年青人的重大选择，其具有立足家庭、依托社区、借力社会、简单易行、受惠者众、就地取材提供服务等特点，以家庭养老为前提基础，反过来又为家庭养老提供服务，符合“落叶归根和养老不离家”的大众心态，特别适合子女工作忙、三代或多代同堂、感情深厚矛盾较少的家庭，未来发展潜力大，前景广阔。

（一） 从子女敬孝与赡养双重期盼看。赡养传统要求子女敬孝，孝文化源远流长，“养老敬老、养儿防老、百善孝为先”深入人心，不孝行为将受到谴责，无法立足社会，受此影响，孩子把老人送往养老机构，会被别人当成不孝。推行三十多年计划生育，出生人口增速慢，导致家庭成员结构呈倒三角型，最底层一个孩子，最上层多个老人。这种现状，从根本上动摇了传统养老根基：人手不足、负担过重，未来独生子女在赡养老人问题上力不从心，有现实难处，这为社区养老服务的崛起提供了机遇。

（二）从老人心理与机构养老情况看。据调查，去养老机构就意味着老人要离开自己熟悉的生活环境，离开自己的家和亲人，即使生活、身体有人照料，但内心情感无法满足，如非迫不得已，一般不愿去；目前的养老机构离人们的企盼还有差距，存在力量薄弱、水平偏低、服务不周、管理不善等问题。一般养老机构，每月收费在二、三千元，医药费另计，对多数家庭来说，是一笔不小的开支；档次高的养老机构收费不低，一般家庭无法承受；政府开办的养老机构收费相对便宜，却有诸多限制，多数老人不符合入住条件。这为养老不离家、接受服务方便、收费低廉的社区养老创造了发展先机。endprint

（三）从社区养老兼具的自身优势看。适用性方面，依托社区养老，可以利用现有设施，建设费用低；能让老人在家养老，不离开自己熟悉的生活环境，减轻老人孤独；成为家庭养老的后援和补充，一旦出现紧急情况，可随时求助；便于采取多种运作方式经营，减轻政府负担；其服务对象不受户籍、人数限制，可让更多家庭和老人受益。重要性方面，依托社区构筑社会化居家养老是城市解决养老问题、顺应老人及家庭需求的客观要求；子女以赎买劳务方式让老人得到妥善照料，既减轻了自身压力，全身心投入工作，闲暇之余，又能陪伴父母生活，增进感情；老人既不感到自己是子女的负担与拖累，又能很好地生活在子女的关怀和社区护理员的帮助之下，后顾之忧解除，老人和子女双方自尊心得到维护；依托社区养老方便易行、针对性强、参与面广，能给老人带来认同感和归宿感。可行性方面，社区养老符合长期形成的生活习惯和家庭传统养老理念，易被老人接受，据专业机构问卷调查，95%的老人希望居住在家里，由儿女、保姆（钟点工）或社区养老服务中心来照顾；借助社区现有设施与网络，服务供给更便捷、更灵活，费用支出相对较低，易为年青人承担。社区作为老人日常生活的主要空间，为老人与老人搭建交流互动平台，人熟环境熟，认同度高，老人保持原有生活习惯，维系原有社会关系，相互走动，力所能及自我照顾，并为社区做出应有贡献。基于此，社区养老成为未来众多老人养老选择的成熟模式。

三、发展社区养老服务的对策建议

积极应对老龄化发展趋势，满足老年人和年青人的一致愿望，加快推进社区养老服务工作，是适应传统养老模式转变、满足大众养老需求的必由之路，成为各级党政普遍关心和社会广泛关注、群众迫切期待解决的重大民生问题。

（一）政府主导推动。一是纳入总体规划。将养老服务特别是社区养老纳入国民经济和社会发展规划，提上政府重要议事日程，定期分析推进情况和存在问题，研究跟进措施。建立完善社区养老服务设施和网络，特别是无障碍建设和改造，方便老人日常生活。根据社区老人密度分布比例，新建小区和旧城改造中，将社区养老服务设施作为公共配套设施，与项目一起规划，一并实施，一同检查验收。二是广泛筹集资金。将社区养老项目纳入公共财政预算，调整支出结构，拓展资助范围，建立长效机制，采取政府补贴方式购买生活困难对象的养老服务。加大发行力度，创新福利彩票兑奖方式，吸引更多高收入的个人和企业购买。鼓励和扶持企业、个人共同参与投资社区养老，逐步形成以社会筹资为主、政府资助为辅的多层次、多途径并存的投资体制，实现社区养老由靠政府“输血式”向“造血型”方向发展。创新金融产品和服务方式，拓宽信贷抵押担保范围，加大养老信贷投入。加强养老机构信用体系建设，逐步放宽限制，鼓励和支持保险资金投资养老领域，推动老人以房养老保险试点。三是完善扶持政策。出台加快社区养老发展政策，采用政府补贴、公建民营、民办公助、以奖代补、购买服务等形式，加大扶持力度。修订养老机构基本规范、管理办法，制定养老机构星级评定标准，把社区兴办养老纳入法制化轨道。按照政府主导、社会参与、公建民营、民办公助原则，在建设期按照建设规模、投资总额、土地租期等指标，一次性或分期给予建设补贴，在运营期，按照床位数、收养人数、入住率等指标，给运营补贴。认真落实现行优惠政策，免征相关规费，水电气按居民生活类价格执行。探索建立面向老人的长期护理保险新政策。四是强化考核机制。按照统筹协调、分工负责原则，完善工作机制，出台考核办法，细化分解规划制定、业务指导、行业规范、监督管理、财力支持、综合协调等任务，责任到单位到人头。加强督促指导，形成各司其职、齐抓共管、整体推进的工作格局。

（二）社会补充助力。一是发动社会捐助。加强宣传，出台政策，鼓励社团、企事业单位和个人向社区养老服务机构捐资、捐物或提供无偿服务。完善慈善公益事业，提高慈善公益组织的社会地位，募集资金资助社区养老。二是招引业主介入。降低民间资本进入门槛，简化手续、规范程序，提供税收、贷款、土地等优惠。引导和支持民间资本、境外资本参与社区养老，设施建设采用有偿方式供地的，地价上适当优惠；属出让的，土地出让金收取标准适当降低。三是培育民间组织。立足实际、突出特色，制定民间组织活动规范，注重区分不同社区和不同类型民间养老组织的发展方向和工作重点，认真做好培育、发展、规范、引导工作。整合企业活动设施，鼓励捐赠，解决社区养老组织活动资源紧张问题。完善社区老年服务民间组织登记管理制度，加强培训，做好从业人员社保工作，推动其尽快成长为社区老年服务供给的建设性力量。四是吸引志愿参与。建立以社会援助为主要内容、为困难老人提供公益服务的机制。加强制度化建设，建立畅通的志愿服务参与渠道。发动社区居民和辖区单位及4050人员、低龄健康老人，组成志愿者队伍，为有需求老人提供服务。按照“就近、方便、自愿、关爱”原则，发动高龄空巢老人邻居加入志愿者行列，实行结对帮扶。发动社区在职、退休专技人员加入志愿队伍，为社区老人提供政策、法律等咨询服务。

（三）社区能级提升。一是服务范围全覆盖。面向社区，以人为本，由为“三无”对象、五保老人服务，拓展到为社区全体老人服务；建立60周岁以上老人的家庭情况、健康情况、服务需求登记档案。二是服务内容综合性。构建专业服务平台，提供送餐、家政、维修、读书陪聊、紧急援助、保健康复等“保姆式”服务，开展老年教育、法律普及、老年课堂、心理咨询及疏导等各具特色的精神慰藉服务；推行政府补贴家庭经济困难和生活不能自理老人等特殊群体个性化服务，让其倍感组织关怀和温暖。打造老人文化平台，依照兴趣和爱好，组建老人文体团队，免费使用社区文化场所，经常举办形式多样文体活动，让老年人“老有所乐”。搭建老人健康平台，加大社区卫生投入，开设老年绿色通道，满足社区老人初级医疗保健需求；分层管理慢性病患者，配备专职医师定期家访；制定不同老年群体运动膳食、戒烟限酒、科学用药等干预措施，建立老人紧急救援组织。构筑老人信息平台，设立服务热线，建设社区、楼组纵向到底，社区、驻地单位横向到边、连锁互动的服务网络，让社区内所有涉及老人生活的各类信息快捷反应、有效反馈和及时解决。构建老人社区生活参与平台，组织利用和开发老年人力资源，建立其发挥余热的双向服务平台，促成社区为老人服务，老人也为社区提供力所能及服务，实现老有所为。三是服务设施渐配套。围绕“六个老有”要求，加强社区集中居住、医疗护理、文体活动等养老服务设施建设，逐步覆盖配套。推进社区站点和街道中心相辅相成，互成网络，形成多层次全方位结合、服务资源相互补充、功能配套完善的格局，创造品牌，独具特色，满足老人日常照料和精神生活需要。四是服务人员专业化。顺应形势，建设一支职业道德好、业务水平高、服务质量优的社区养老队伍。设置专职社工职位，加强养老专业教育、在职教育和岗位职业培训，鼓励和吸引专业社会工作者和社工专业毕业生到社区工作；加强服务人员生理学、心理学和护理学等专业知识培训，建立养老护理职业资格制度，保证从业人员持证上岗。

作者：重庆市綦江区人民政府副区长

责任编辑：张 波endprint