国企再启市场化征程

韩永

9月13日，《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《意见》）公布。由于这一文件此前已经下发至一些企业，其内容从9月7日开始已在业内人士问流传。

业内人士大多认为，该《意见》将国有企业向市场化的方向推进了一大步，并且在体制和机制上做出了保证，这将产生两方面的效果：一、减少非市场因素对国企的干扰;二、激发国企的动力，解决其效率不高的顽疾。

但也有人认为，国企改革的效果，除了看其文字上的突破外，还要看其落实的效果，而就像《意见》出台的过程充满了博弈一样，其落实的过程也有很多的不确定性。

改革的精准性

在9月14日的吹风会上，国务院国资委副主任张喜武将《意见》的8章30条内容分成了三个板块，其中导言和第一章为第一板块，内容包括这次改革的指导思想、基本原则和主要目标。其主要目标的内容与年限设定，均与十八届三中全会对中国全面深化改革的描述一致，即“到2020年，在重要领域和关键环节取得决定性成果”。这也表明，国企改革，是中国全面深化改革的一个方面。

《意见》的第二个板块，是这次改革的主要举措，包括第二章到第六章的内容。这是此次改革的主体部分，蕴含着很多的制度突破。其中比较大的突破包括：对国企实行分类管理;监管机构的管理体制，从过去直接“管企业”，转向“管资本”;发展混合所有制经济;试行员工持股。

《意见》的第三部分主要说的是改革环境，即如何为改革创造良好的环境，以及党与国企之间的关系。前者强调“确保重大改革于法有据”，后者则要求“把加强党的领导和完善公司治理统一起来”。

张喜武在吹风会上说，这次改革的一个主要特点，是更加注重改革的精准性，即“改革是奔着问题去，有什么问题就改什么问题”。9月13日，在《意见》公布后不久，国务院国资委主任张毅在接受媒体采访时，指出了国企目前存在的一些主要问题：一些企业市场主体地位尚未真正确立，现代企业制度还不健全;国有资产监管体制有待完善：国有资本运行效率需要进一步提高;一些企业存在管理混乱、内部人控制、利益输送、国有资产流失等问题;一些企业党组织管党治党责任不落实，作用被弱化等。

这些问题都是国有企业的顽疾。对于其形成的原因，国务院国资委原主任王勇曾在2012年接受采访时给出如下两点理由：一、国企既要追求利润的最大化，又要承担很多的社会责任。“央企有8300多个医院、学校，全国国企有1600多万离退休职工，其中央企有516万，这些人1年的基本养老额外补充就要400多亿元。”二、在国有企业的管理上，还存在着粗放式管理的问颢。

张喜武在吹风会上说，这次改革的一个主要特点，是更加注重改革的精准性，即“改革是奔着问题去，有什么问题就改什么问题”。

山东省国资委原主任谭成义早在2012年接受《中国经济周刊》采访时，指出国有企业最难破除的瓶颈是用人机制。“这是致命的问题。内生动力不强，关键是用人机制僵化所致。”

他说，国有企业的党政干部只要不违法、不违纪，怎么也能干到退休。“国有企业也是企业，市场对你来说是无情的，你却用近乎‘有情的方式来管理企业，这是不匹配的。”“所有的国有企业都面临这个问题。用人机制如果不改革，国有企业早晚得死。”

市场化改造

而《意见》为国企改革开出的药方、是市场化。但在做这件事之前，先要对国有企业进行分类。

长期以来，国有企业在功能定位上一直存有模糊地带，其发展究竟应以利润诉求为重还是以公共利益为重，没有明确划分，若对不同属性的国企采用同一监管标准，适用的效果又不甚理想。业内人士指出，在国企改革问题上，分类改革已经成为其他改革的前提和基础。

此次《意见》，将国有企业分为商业类和公益类，对其实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。商业类国企按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活动、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，对其考核的重点，在于经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。

而公益类国企则以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，对其考核的重点为成本控制、产品的服务质黾以及营运的效率和保障能力。

在分类的任务完成后，接下来就要对国有企业的用人机制、薪酬制度、投资方向以及管理体制进行市场化改造。这里包括两个方面的内容，一个是对企业内部的制度进行改造，另一个是对其外部的制度进行改造。

内部方面的改造主要包括推进股份制改革、健全公司法人治理结构、建立企业领导人员分类分层管理制度、实行市场化的薪酬分配制度，以及深化内部用人制度改革。

山东省国资委原主任谭成义此前提及的问题，基本上能在此处找到答案。《意见》规定，对国企负责人实行与选任方式相匹配、与企业功能相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。“对市场化选聘的职业经理人，实行市场化薪酬分配机制。”同时形成各类管理人员能上能下、员工能进能出的流动机制。

此处还有两方面的内容引起了较大的关注：一是提出“创造条件实现集同公司整体上市”;二是提出允许将部分国有资本转化为优先股，“在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度”。

在国企整体上市方面，有人注意到其用词的细微变化：原来的用词是“支持具备条件的央企加快整体上市”，现在则是“创造条件实现集同公司整体上市”。也就是说，即便有些企业条件尚不齐备，也被要求“创造条件”。

中国企业改革与发展研究会副会长李锦对此解读说，这预示着将大力依靠资本市场对国有资产进行重组，大量优势资产有望通过多种形式逐步注入上市公司中，重塑上市公司价值的变革或将开启。

而允许将部分国有资本转化为优先股的规定，为国有资本的保值增值提供了更强有力的保证。优先股主要指在利润分红及剩余财产分配方面，优先于普通股。但优先股股东没有选举及被选举权，对公司的经营一般没有参与权。

分析人士认为，这一制度的实施，可能会带来两方面的结果：一、国有资本更易于保值增值：二、国有资本表决权的下降，意味着其他资本拥有了更大的决策空间。

“婆媳关系”

而市场化对国企外部制度的改造，主要指监管机构对国企管理体制的变化。监管机构对国企的监管方式，原来是分两级，就是监管机构和国企，监管的方式是全面监管，“管人管事管企业。”而《意见》决定改组组建国有投资、运营公司，对国有企业履行出资人的职责，而国资监管机构则对这些投资运营公司履行出资人的职责。

长期以来，国有企业在功能定位上一直存有模糊地带，其发展究竟应以利润诉求为重还是以公共利益为重，没有明确划分，若对不同属性的国企采用同一监管标准，适用的效果又不甚理想。业内人士指出，在国企改革问题上，分类改革已经成为其他改革的前提和基础。

这样，原有的两级监管体制，就变成了三级监管体制：国资监管机构对这些平台进行监管，这些平台则对国企进行监管。由于这些平台是投资运营公司，它们监管的方式，也从此前的“管人管事管企业”，变成只管资本。

国务院国资委研究中心咨询部部长张春晓，以“婆媳关系”比喻这种监管者与国企之间的关系。他说，在前一轮的国企改革中，给国有企业的权利只有经营权，而监管部门作为“婆婆”管得太多，“儿媳妇”就没有办法干。在新一轮的改革中，“婆婆”不再管那么多，放手让“儿媳妇”做，“儿媳妇”就会做得更好。

在9月14日的吹风会上，财政部部长助理许宏才说，这些投资运营公司，实质上是在政府与市场之间设立了一个“界面”和“隔离带”。

而发展混合所有制经济，算是市场化对国有企业投资领域的改造。混合所有制经济此前早有提及，《意见》的新意，一是探索员工持股制度;二是坚持因地制宜、因业施策、因企施策，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。

据知情人士透露，财政部曾为什么人可以持股一事，进行了多次讨论。最难决定的问题是：哪些人可以持股？管理层、技术骨干还是全员持股？

从《意见》的表述看，国企在这方面的改革倾向于管理层、技术骨干持股，而不是全员持股。“优先支持人才资本和技术要素贡献点比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。”

这一规定背后，或有为国企上市的考量。按照证监会的规定：除少数经中国人民银行批准的金融企业外，上市前持股职工人数超过200人的，一律不准上市。存在工会持股、持股会以及个人代持等现象的公司也不准上市，除非上市前予以彻底清理。

《意见》公布后，以其突破的广度和深度赢得了广泛的肯定。但也有人认为，正因为这种广泛的突破，可能会增加其在实施中的难度，所以要对其进行评价，还要看其在实践中实施的效果，而过程中的博弈在所难免。

另外，《意见》实施的过程中，或许还有其他的问题需要解决。比如如何防范国有资产的流失问题，以及如何处理党委和董事会之间关系的问题。对于前者，《意见》作出了很多细致的规定，而最为引人关注的一条，是其关于信息公开的规定，“依法依规、及时准确披露国有资本整体运营和监管、国有企业公司治理以及管理架构、经营情况、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息。”

而对于后一个问题，虽然《意见》在党委和董事会的分工上作出了很多规定，但基于此前的很多实践，在国有企业的运营中，党委如何把控松紧适度的问题，尚需观察。