用绿色发展制度体系推进生态山东建设

王金胜

[摘 要]在世界各国纷纷向绿色发展转型和中国大力推进生态文明建设的进程中，山东省于2012年提出了建设生态山东战略。建设生态山东必须推动山东经济向绿色发展转型，构建起系统完备的绿色发展制度体系。山东省在绿色发展的制度体系方面存在强制性制度较多而自发性制度不足、条块和部门性制度较多而系统整体性制度相对较少、具体和器物制度较多而综合性理念性制度较少等问题。因此，山东省构建绿色发展制度体系需要从构建绿色教育制度、绿色发展考评制度、市场引导制度、注重整体性规划和完善法律法规等方面努力。

[关键词]绿色发展；生态山东；制度体系

[中图分类号]F207 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2015）03-0029-04

Promoting the ecological construction of Shandong with the green development system

WANG Jin-sheng

（School of Economics， Party School of Shandong Provincial Committee of CPC， Jinan 250103， China）

Abstract： In the transforming of green development all over the world and the promoting of ecological civilization construction in China， Shandong province puts forward the construction strategy of “ecological Shandong” in 2012. Constructing ecological Shandong should promote Shandong economy to green transformation； build up a complete system of green development system. And there are some problems existing in the system of green development of Shandong， such as more mandatory system and insufficient spontaneous system， more strips and departmental system and relatively less integrity system， more concrete system and less comprehensive conception. Therefore， we should pay attention to construct the green education system， the green development appraisal system， the market guiding system and the overall planning， and should focus on perfecting the laws and regulations to construct the green development system of Shandong.

Key words：green development； ecological Shandong； system

2015年3月24日，中央政治局审议通过的《关于加快推进生态文明建设的意见》中，首次把“绿色化”与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化上升到“五化协同推进”的高度，这使发展绿色经济，实现绿色发展上升为国家战略。早在2012年，山东省就提出建设生态山东的目标，而构建绿色发展的制度体系，实现绿色发展成为推动生态山东建设的重要路径和必然选择。

一、系统完备的绿色发展制度体系是促进山东绿色发展，建设生态山东的必然要求

山东省是我国经济大省、人口大省，但也是人均资源小省，经济社会发展中的资源环境瓶颈越来越严峻，根据研究，2012年山东省的资源环境承载潜力在参与测算的全国30个省市中排名仅为第28名[1]。在这样的背景下，山东省要想在全国“率先发展、走在前列、提前实现全面小康”，建设生态山东就成为破解资源环境压力、实现可持续发展的必然选择。

资源环境生态问题实质上是经济问题，根源于经济发展方式。要建设生态山东，必须实现经济发展方式的转变，从传统的粗放式发展向绿色发展转型。2012年山东省第十次党代会报告中也指出要“提高生态山东建设水平，增创绿色发展新优势”[2]，绿色发展已经成为建设生态山东的重要目标和实现形式，并成为山东公共政策制定者的共识。

绿色发展作为一种新的发展模式，也是一种新的资源配置方式以及由此决定的更高效率的配置绩效。由于任何新生事物的发展和壮大都离不开相应制度的引导和规范，任何资源配置主体的决策行为都受到一定制度的影响，都是在一定的制度约束下进行的理性选择，而不同制度规范背景下行为主体的差异也必然会带来资源配置效率的不同，因此，从资源配置方式的视角来看，绿色发展必然受到相应的制度规范的影响。正如党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出的，“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系”[3]，这就突出强调了制度体系对于生态文明建设的重要性。绿色发展是建设生态文明的重要路径，是体现生态文明理念的具体实践和探索，所以，推进绿色发展也必须建立系统完善的制度体系。

山东经济作为中国经济的一个“缩影”，无论是面临的资源禀赋状况，还是经济发展水平、经济结构形态以及面临的资源环境约束，都与中国整体形态具有高度相似性。如资源总量大但人均资源水平较低；经济快速发展，工业化、城镇化快速推进，但经济结构有待优化等问题比较突出。在此背景下，山东省委省政府作出了“建设经济繁荣、人民富裕、环境优美、社会和谐的生态山东”的战略部署，努力实现山东的绿色发展。尽管山东省也在不断探索生态文明的制度体系，但在具体的绿色发展实践中，既缺乏系统完备的国家层面的绿色发展制度体系，也缺乏山东省域层面的具体规章制度。在全面深化改革和中央不断简政放权的条件下，山东省应该努力争取全国层面的绿色发展制度在山东试点试验，也需要结合山东的具体实际，大胆探索具有山东特色的区域性的绿色发展制度设计，以此推动山东绿色发展，促进生态山东建设。

二、山东省绿色发展制度体系存在的不足

我国的生态文明建设和绿色发展战略正在逐步地开展，包括山东省在内，全国各省市也都正在积极地探索。尽管世界环境治理、资源保护与经济发展关系的处理可能具有一些规律性，但考虑到各个国家经济社会发展阶段、资源禀赋、文化理念、法制环境等的差异，各国在绿色发展制度建设方面也各具特点。综合国内外先进地区的情况来看，山东省在推进绿色发展制度体系建设方面仍存在一些不足。

（一）具体的强制性制度较多，而自发性制度相对不足

随着生态文明和绿色发展理念的逐步兴起，山东省也在积极探索绿色发展的制度体系，但总体来看，强制性制度较多，而自发性制度相对不足。正如我国著名经济学家、世界银行前首席经济学家林毅夫指出的，“制度不是某种自然资源，而是要人为的去进行创造和规范，当目前的制度因维护的成本增加或相对收益较小而不能再满足需要，就会产生一种动力去改变和替代它。”[4]283人们创造和规范制度的过程就是制度变迁的过程，制度变迁分为两种方式，一种是强制性制度变迁，即依赖于政府的强制力（如政治力量）进行的制度变革，第二种是自发性制度变迁，即当一种制度的不均衡会导致效率损失的时候，制度变迁中会有自发的力量来提高效率[4]287。绿色发展作为一种新的发展模式，也是在传统的粗放的“黑色”或“褐色”经济基础上进行的制度变革，在这一变革过程中，制度就起着引导和规范的作用。

山东省在不断加强环境管制和建设生态文明的过程中，也制定了一系列进行资源环境保护的法律法规，如污染物排放、清洁生产等方面的法律法规。但利用市场机制等引导社会主体自发地进行资源环境保护的制度规章相对还比较少，如在西方发达国家早就实行的一些环境经济政策在山东省还没有真正地完全实行。现有的规章制度中更多的是依靠环保部门、物价部门、公安部门等行政部门的强制性手段来约束违规企业，而调动企业、居民等市场主体自觉地参与资源环境保护和污染治理方面的公共政策和制度供给不足。

（二）条块的、部门性的规章制度较多，系统性、整体性的制度相对较少

由于我国行政体制的特点，山东省和全国其他省市一样，都采取条块式的行业管理模式，不同的部门分别制定本部门、本行业的相关法律法规。但绿色发展作为一种社会发展模式，不是由单个行业、单个部门所能协调决定的，必须是全社会共同参与，各部门协调配合，形成一些系统性、整体性推进绿色发展的规章制度，绿色转型的努力才能取得成效。

山东省在2003年开展生态省建设以来，特别是2012年推进生态山东建设以来，也出台了一些系统性的带有全局性影响的政策文件和规章制度，如对各地市的科学发展观考核政策等，但受制于行政体制的制约，山东省的公共政策供给仍然呈现出条块性、部门性的特点，过去“铁路公安，各管一段”“五龙治水”的特征还比较明显。比如，污水治理需要涉及环保局、市政局、水利厅等不同的行业和部门，每个部门都针对本部门分管的行业出台一些政策措施，但仍然难以避免环境污染问题。再比如，渣土扬尘是造成空气污染的重要来源之一，但渣土在工地上时属于建设部门管，出了工地的围挡就属于市政城管管，在公路上还要受到交通等部门的管理等。推进经济结构转型，转变经济发展方式，鼓励循环、低碳、绿色经济发展和生活方式的规章制度仍然缺乏，绿色生产制度、绿色营销制度、自然资源资产的核算和交易制度等仍然欠缺或有待完善。

（三）具体的技术和器物层面的制度供给相对较多，而综合性的理念和意识层面的制度供给相对较少

根据制度规范和约束的对象不同，可以分为技术和器物层面的制度以及理念层面的制度。在绿色发展制度中，技术和器物层面的制度主要是约束资源配置方式和配置状态的制度规范。理念层面的制度主要是引导和规范人的思想观念、价值诉求、意识形态、道德标准等精神层面的制度规范。向绿色发展转型既应包括生产绿色产品、开发绿色技术、提供绿色服务、进行绿色包装、开展绿色生产等看得见、摸得着的具体形态的转变，也应包括人们思想观念、价值诉求等精神层面的转变，而且根本性的是精神层面的转变，只有精神层面上、理念上、意识上真正实现了转变，各社会主体才能在自觉的生产生活中按照绿色发展的要求进行决策和行动，绿色发展才能取得事半功倍的效果。

为了限制传统的高污染、高耗能、低效益的传统产业和技术的应用，山东省也制定了许多包括污染物排放标准、材料标准、环保标准等在内的制度规定，但在引导人们绿色发展理念，绿色生产、绿色生活理念的培育和传播等方面的制度相对较少，由于精神层面的制度不太容易考核，所以既有的制度贯彻落实地也不太理想。比如，即使中央提出的转变经济增长方式、转变经济发展方式、建设生态文明等政策和理念传播了很多年，山东省在2003年就开展了生态省的试点，但一直到现在仍然有部分官员、企业家、民众对建设生态文明理念的意义了解不清，甚至持怀疑态度，或者是口头上天天喊生态文明重要，但在具体的工作和实践中却往往漠视或忽略。

三、加快构建绿色发展的制度体系，助推生态山东建设

任何新生事物的产生和壮大都离不开制度的引导和规范。党的十八届三中全会提出“建立系统完整的生态文明制度体系”标志着我国生态文明建设已经从理论探讨转变到具体制度构建和实践探索的新阶段。绿色发展的本质是全面协调人的发展与自然的发展的关系，实现经济—自然—社会的协调，这就需要改变传统发展模式下的人的生产生活方式。正如马克思指出的，“一切生产都是个人在一定社会形式中并借这种社会形式而进行的对自然的占有”[5]24，而制度则正是“个人之间迄今所存在的交往的产物”[5]。因此，制度的构建和对制度尊严的敬畏是改变人们行为方式的决定性因素。

（一）构建绿色发展的教育制度

思想决定行为，用绿色发展的教育制度解决人们的思想理念和意识问题。只有转变人们的思想意识，树立绿色发展的理念，人们才能真正把绿色发展作为思考问题和进行决策的出发点[6]79。一是要加大各级各类学校中生态文明理念、绿色发展理念的教育内容和投入，通过系统完整的绿色发展教育，在全社会形成绿色发展共识。二是要加大对政府公务员和企业家群体的宣传教育。政府公务员掌握着社会资源的配置权力，企业家群体掌握着企业组织内部资源的配置权力，而且企业（厂商）是社会生产的最主要主体。在社会资源配置中政府和企业成为主要的决策者，因此，需要在这两个群体中加大绿色发展教育力度。三是加大绿色教育基础设施建设。要加大投入绿色学校、环境保护教育中心、展览馆、绿色社区、绿色企业等建设，为提高绿色教育水平提供物质保障。

（二）完善绿色发展的考核评价制度

考核评价制度是影响人们决策的指挥棒，是人们的行为指引，也是政府凭借政治权力履行国家治理能力的重要抓手。只有不断完善绿色发展的考评体系，在干部考核评价过程中，不仅考察地方经济发展的能力，而且要看这种政绩是否以牺牲资源环境为代价，是否以牺牲地方可持续发展能力为代价。尽管中央组织部2013年12月下发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，山东省也在2008年和2014年分别公布了《关于健全推动科学发展促进社会和谐考核监督体系的意见（试行）》和《山东省委、省政府关于改进完善17市科学发展综合考核工作的意见》等规范性文件，但还没有形成切实有效的绿色发展考核评价体系。在绿色发展的考核评价体系方面，要注意协调绿色发展和环境保护的关系；要进一步淡化GDP考核，要增加生态效益考核和生态审计的力度，建立体现绿色发展的目标体系、考核办法、奖惩机制；在考核评价体系中要避免片面强调资源环境保护而牺牲经济发展的倾向和片面追求经济增长而牺牲资源环境的倾向。

（三）构建充分发挥市场机制的绿色发展的经济制度体系

现代经济学表明，市场往往是资源配置最有效率的方式。绿色发展作为一种新的发展模式，也必须建立在充分发挥市场作用的基础上。因为，在交易成本较低的情况下，纯粹的“科斯手段”可以替代靠较强政府干预的“庇古手段”[7]。所以，只有让各市场主体在绿色发展的过程中通过市场机制获得收益，绿色发展才能保持旺盛的生命力，才能转变为各市场主体的行为自觉。要尽快建立操作性强的资源有偿使用制度、排污权交易制度、水权交易制度、生态转移支付制度、生态保险制度和生态补偿制度，探索体现资源稀缺程度的要素和产品价格形成机制。

（四）尽快研究出台推动山东绿色发展的整体性规划和配套政策

系统完备的整体性规划和配套政策是推动一项战略取得成功的重要条件。尽管2012年山东省出台了《中共山东省委 山东省人民政府关于建设生态山东的决定》，科学总结了生态省建设取得的成就，阐释了生态山东建设的重大意义、总体要求、奋斗目标以及具体的配套政策。但山东省目前还没有出台关于绿色发展的整体性规划和配套政策，尽管在山东省“十二五”规划以及其他的政府文件中有相关的内容，但大多是宏观性的，是不具体的，而且缺乏针对性，不是着眼于绿色发展的专门规划。

今后要抓紧研究制定推动山东绿色发展的整体性规划，并结合国际绿色发展的机遇、我国的相关政策和山东省的实际，出台系统完备的配套措施，包括基于绿色发展视角的环境保护规划、资源保护与开发规划、绿色经济发展规划、林业发展规划等。在整体性规划的基础上，通过出台相应的财税政策、货币政策、产业政策、价格政策等配套政策，促进经济结构调整、经济发展方式转型、生产和生活方式转变，共同推动山东绿色发展，建设生态山东。

另外，贯彻绿色发展的理念，还需要在贯彻落实中央决定的基础上，全面审视和反思当前经济制度、政治制度、文化制度、社会制度、生态文明建设制度的内在关系及其组合架构，形成与我国社会主义社会性质，与社会主义市场经济体制，与中华民族，特别是山东文化特点相契合的整体制度架构。

（五）加强和完善法律法规等强制性制度体系建设

从西方发达国家的经验来看，用强制性的法律法规不断提高环保标准，加大严惩破坏资源环境的违法违规行为，确保生态补偿者获得收益，让生态破坏者付出代价是进行生态治理和生态文明建设的普遍性做法。尽管我国已经出台了30多部环境保护方面的法律，但实践效果不理想，对绿色发展的针对性不强。今后要借鉴美国、欧盟、日本、韩国等发达国家的经验，不断加强和完善促进绿色发展和生态山东建设的法律法规体系。要以贯彻新的《环保法》为契机，加强环境保护相关法律法规的调整和完善工作。探索建立地方性的《绿色发展促进法》，培育绿色发展的法制化环境。尽快用法律法规的方式建立起山东省自然资产产权确权、自然资产用途管制、生态红线划定、环境损害赔偿制度。用法律确保环境保护部门依法进行环境监测、责任认定、行政处罚、行政强制、民事赔偿和刑事处罚的权利和职责，建立顺畅的环境损害救济途径，保护民众的环境权，落实企业的环境责任。

四、小结

绿色发展作为一种新的发展模式，需要在系统完备的制度体系的规范和引导下才能发展壮大。正如习近平总书记指出的：“协调发展、绿色发展既是理念又是举措，务必政策到位、落实到位。”[8]山东省委省政府作出建设生态山东的重大战略部署，其根本出路在于通过建立系统完备的制度体系，破解制约山东绿色发展的制度性约束，用系统完备的制度体系来规范和引导经济发展方式的转变，以实现山东绿色发展和建设生态山东的目标。

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[责任编辑 王艳芳]