多规融合编制过程中的应对思考

周禹

【摘要】“多规融合”是指在国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划及生态、环境保护、资源利用等各类规划的编制和实施中，以城乡空间的统一安排为前提，实现各类规划安排的融合统一。本文分析了“多规融合”的现实的矛盾，并提出了应对措施。

【关键词】多规融合；现实问题；应对思考

1 “多规”编制背景

2013年11月召开的十八届三中全会明确提出，要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，对城乡空间开发、建设和保护提出更高的要求，客观上要求各级政府对现行规划体制进行改革。

在中央城镇化工作会议上，习总书记将城乡规划提到了前所未有的高度，8次提到“城乡规划”和“城市规划”，并明确指出，“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作，形成统一衔接、功能互补、相互协调的规划体系。

由于缺乏科学有效的编制实施衔接机制，城市总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划及产业发展规划、生态环境规划等规划之间的矛盾日益突出。多规融合工作有利于统筹协调试点县（市）域工业化、信息化、城镇化和农业现代化，推进集约节约用地、严守生态红线和保护集中连片优质耕地、控制城镇开发边界，促进试点县（市）经济社会全面协调可持续发展。

2 “多规”本质

“多规融合”是指在国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划及生态、环境保护、资源利用等各类规划的编制和实施中，以城乡空间的统一安排为前提，通过规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等的衔接与融合，最终实现各类规划安排的融合统一。

“多规融合”并非指只有一个规划，也不应当理解为一个新的规划类型，而应该是贯穿于各类规划编制和实施过程中的工作方法和工作要求。

3 现实问题

各部门规划分属不同部门，职能与分工的不同，关注重点不同，引用的技术标准不同，并在实际技术工作中，也在着内容重叠、交叉的情况。

3.1规划期限不一致

发展规划的期限只有5年，城乡规划和土地利用规划一般在10年以上，且后两者也有5年—10年的错位期。

3.2规划内容不一致

各规划内容侧重点不一样，但有存在重复、交叉的编制，绝大部分城市的土地利用规划与城乡规划的建设用地边界以及生态环境规划的生态红线边界存在大量图斑不一致的现象。

3.3图形基础不一致

各个规划的基础地理信息不一致，土地利用规划多采用西安80坐标系，城乡规划则有独立坐标系、西安80坐标系及北京54坐标系等多种选择，造成未来衔接难度和工作量极大。

3.4程序组织不同

（1）规划组织方式与发展建设诉求的矛盾

“自上而下”的约束性规划以及“自下而上”的发展建设诉求是主要矛盾之一。同级政府的各部门存在行政分割和部门职能取向的不同，相互之间的协调机制尚未完善。

（2）规划审批程序和要求不同

城市总体规划和土地利用总体规划：采取分级审批制度；重要城市的规划审批权均上收国务院。

国民经济和社会发展规划：只需由各级人民政府报同级人民代表大会审议批准；只有牵涉到重大项目核准时才需要国务院报批。

3.5规划实施不同

国民经济和社会发展规划：对重大项目立项把关和对GDP增长率等核心指标的检测调控，提出的发展目标缺乏相应的实施细则；

城乡规划：通过近期建设规划和规划年度实施计划实施，通过“一书三证”的管理制度对建设项目进行管理，受地方发展诉求影响较大。

土地利用总体规划：通过土地利用年度计划进行实施，建设用地空间与发展诉求存在偏差。

4 应对措施思考

4.1统一规划期限、范围

国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划及其他涉及生态、环境保护、资源利用等各类规划期限及规划分期年限应衔接统一，确保相同规划期限内规划分期年限一致，如近期年限均确定为2020年，远期年限为2030年。

4.2统一规划标准、指标

首先应确保城镇化指标、城乡建设用地总规模、城镇建设用地总规模、城镇人均建设用地规模等指标应充分融合，在计算方法和目标值确定上衔接统一。

统一建设用地总规模、人均建设用地计算标准：绿地的计算，能交水用地的确定，分别确定城乡规划用地平衡指标体系和两规对接的建设用地计算指标体系等。

4.3宏观控制层面融合重点

确定“多规融合”宏观控制要求，即统一的城乡发展目标与规模、统一的城乡基本空间边界（包括城乡基本生态空间边界、永久基本农田边界和城镇开发边界）和统一的城乡空间控制策略，宏观控制要求是“多规融合”的基础和前提，是各类规划编制必须共同遵守的基本准则。

（1）确定统一的城乡发展目标与规模

①城镇化发展目标与各部门的融合

做好与《国民经济和社会发展五年规划》、《土地利用总体规划》、《城乡总体规划》的目标与发展要求相衔接，与商务、经信、水利、林业、环境保护等部门的支撑条件的衔接，与人口发展规划的衔接，确定统一的城镇化发展目标。

②建设用地规模的融合统一

制定城鄉总体规划和土地利用总体规划应分别确定城市建设用地、镇建设用地总量和人均指标，并保证总量和人均指标的融合统一。各试点县（市）中心城区人均城市建设用地应控制在100平方米以内。

（2）城乡空间边界实现“一张图”

在城镇化快速发展的背景下，综合确定城乡战略性保护空间和城镇化发展空间的范围，划定由城乡基本生态空间边界、永久基本农田边界和城镇开发边界构成的城乡基本空间边界。

城乡基本空间边界划定由县（市）政府主导，各部门协同参与，边界划定采用统一的坐标系统。边界划定后，各部门在编制和修改相关规划时，应落实相应的空间边界和遵守相应的管控规则。

（3）制定统一的城乡空间控制策略制定

统筹考虑社会经济发展、生态建设、环境保护、土地利用、城镇发展、产业布局等多方面因素，从县（市）域层面构建今后各方应共同遵守的城乡空间管制准则和引导重点，对城乡空间进行分区管制和功能引导，根据控制要求和目的，制定城乡空间管制体系和城乡空间功能引导策略，实现对县（市）域全域的城乡空间控制。

（4）优化配置层面融合重点

各类规划在严格遵循上述宏观控制要求的基础上，分别依据相关法律、法规和技术规范开展编制工作，全面优化城乡空间布局和形态，制定统一的实施时序，强化不同规划之间的统一衔接，明确不同规划之间的关联要点，建立“多规融合”动态管理方法和机制。主要在近期建设规划、控制性详细规划中落实融合内容。

4.4机制协调与程序融合

（1）搭建信息共享平台，该平台拥有统一的空间基础地理数据与个规划的专业数据，向政府部门提供安全、便捷的数据录入功能和数据统计分析工具。

（2）各部门积极开展规划协调编制工作，各类规划编制应依据工作要求和融合要点，在各自的法规体系和技术体系框架内分别开展。应将确定“多规融合”宏观控制要求的工作纳入县（市）城乡总体规划编制中。

（3）“多规融合”审批通过的规划成果将录入信息共享平台，并交由各部门分头管理。对于没有通过审批的规划成果，应通过平台将修改意见反馈给各部门，重新按照“多规融合”的协调机制，完成修改后再次提交审批。

（4）修改和调整

各类规划的修改和调整原則上不能突破“多规融合”宏观控制要求的规定，规划的调整或修改，应符合相关法律、法规所规定的程序，并与相关规划充分衔接。

参考文献：

[1] 贵州省“多规融合”改革试点工作指导意见（试行）

[2] 赵燕菁.关于城市规划的对话[J].北京规划建设.2015年5期

[3] “多规合一”的本质及其编制药店探析[J].规划师.2015年2期

[4] 市县“多规合一”与改革创新：问题、挑战与路径关键[J].规划师.2015年2期