我国新型城镇化战略及其挑战

逯萍

【摘 要】 文章概述了我国城镇化发展的历程，分析了我国城镇化发展中存在的问题，认为城市化与城镇化有区别，未来我国新型城镇化战略的挑战在于：城镇化面对的是与户籍挂钩的各种福利与权益的改革；城镇化要走出所谓新型城镇化模式；城镇化要面临终究无法与其他三化协调发展的挑战。

【关键词】 新型城镇化；战略；挑战

“中国的城市化与美国的高科技发展将会是深深影响21世纪人类发展的两个关键议题……中国的城市化将成为带动区域经济成长的动力，并产生最重要的经济效益。”——诺贝尔经济学奖得主Joseph Stiglitz。

一、城市化概念与我国的城镇化

一般而言，城市化对应的是urbanization一词，但在我国的政策中主要以“城镇化”取代“城市化”（2001年在十五计划纲要中首次提出实施城镇化战略）。

城市化现象在学术探讨上主要是在经济发展过程当中，伴随工业化发展的、一个自然的人口集中的现象，其多半是一种被动的过程，或至少是半被动的过程。因为城市化的主要动力来自于因为工业化发展而提高人们劳动分工的诱因，劳动分工造成人们在地理上的集中居住，而其中多半是因为高报酬而从农村农业活动中释放出来的劳动力，因此进一步形成具有规模的城市，也提供许多服务业规模发展的机会，居民收入提高更进一步促进城市规模发展等，这是典型的城市正向发展故事。在此过程当中，负责提供公共服务的政府，通常会就着城市发展的需求，提供相应的基础建设或公共服务，包括大众交通、道路铁轨、水电系统、公园与学校等，形成美好城市生活的一面。较具有前瞻性或积极性的政府，甚至可以且应该提早预估城市与产业的发展，透过都市计划与公共建设来引导城市的良性发展。

不过，我国的城市化故事，因为种种因素使然，城市化的发展明显落后于其工业化的进程。在经济上进行改革开放之后，由于沿海外向型经济的发展迅速，农村庞大的劳动力在压抑数十年后找到出口，大量农民离乡到沿海城市打工，获取更好的收入，虽然因为户籍制度的箝制，已经转入非农行业就业的劳动者，在城市环境中生活再久也不能成为真正的“城里人”，只能被称为具有歧视性味道的“农民工”，但这一移民浪潮仍然持续至今，也造就了世界历史上少见的大规模的快速城市化现象。

我国的城镇化率自1949年以来至上世纪60年代中期，因为种种政治上的强制作为而呈现大幅起落的现象，1958年起开始实施《户口登记条例》，严格控管城乡人口流动，此后至改革开放之前，人口城镇化呈现停滞状态。改革开放之后，由于经济发展的需要，很快也开始有条件放宽农民至城镇暂时居住，农民工现象随着经济持续成长而强化，城镇化率也稳定提高，至2003年已达到40.53%，十二五时期的第一年2011年就已经超过50%，达到51.27%。若单纯从统计部门所统计的城镇化率（城镇人口占总人口之比率）来看，约20年的时间之内，由1990年的26.4%上升到2010年的49.95%，提升超过20%；城镇人口也从3.02亿变成6.7亿，增加的城镇人口总数超过世界上大部分国家的人口数，这种规模与速度在人类发展史上是史无前例的。

此处之城镇人口是指在城镇建制居住的常住人口（居住超过6个月）总数，因此已将大部分农民工纳入计算，这符合农村劳动力持续向城市移转的大背景。然而农民工现象是我国户口制度与单位制度等制度下的产物，其在城市打工居住，但储蓄与消费主要在农村的特性使其与一般意义下的城市居民有所区别。因此，中国的城镇化率与一般所谓的城市化率（degree of urbanization）虽然高度相关，但并不能直接等同看待：有人将我国的城镇化称为“伪城市化”或“半城市化”，因为构成城镇化率的许多常住居民因为户口在农村而无法享受等同城市居民的相关福利与权益，无法真正落地于此，进行正常的消费、投资置产、看病上学等。

此外，我国城镇化速度表面上看起来虽然很快，但主要是透过“撤地建市”、“县改市”、“县改区”、“乡改镇”等方式，更精确地说是一种“行政建制的城市化”，城市与建制镇的行政单位数量遽增，在城镇建设中，过分强调基础设施，使得在总体的资源需求中，城市资源需求成长过快，加速了农业和农村资源的流失；此外，小城镇的发展质量也不高，带动农村经济发展能力有限，甚至以占用耕地侵占农民利益为代价。我们可以说过去二三十年我国所走的城镇化道路基本上在于做大城镇规划、投资基础设施网络、兴建工业园区，藉此让农村变城镇，并在此建设过程中吸收更多农村就业。这种以“物”为主的城镇化，还是重在投资，可以推动经济的高速成长，但资源环境和资金成本也非常高，而且会进一步加剧结构失衡，难以持续。

二、城镇化战略内涵演变

从政策层面来看，历来的五年规划对于推动城乡发展一直有可圈可点之处：九五时期重视农业发展，提高农副食品收購价格、实施农村税费改革等；十五时期则积极推动城镇化以平衡城乡发展；十一五规划则强调“大中小城市和小城镇协调发展”，对于区域整体发展较为强调，但在落实上还是比较偏重大城市的发展。

到了十二五规划，针对城乡发展提出“统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化，加快推进社会主义新农村建设，促进区域良性互动、协调发展”的指导思想。具体的城镇化作法包括：“以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”的城市化战略，但又更为强调要“积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市。有重点地发展小城镇，把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。”；其次，关于农民入城，将会进行“稳步推进农业转移人口转为城镇居民”，至于不同规模城市有不同作法——“特大城市要合理控制人口规模，大中城市要加强和改进人口管理，中小城市和小城镇要根据实际放宽落户条件。”；在程序规划上，提到要“增强城镇综合承载能力”，要“调整优化建设用地结构，防止特大城市面积过度扩张，预防和治理‘城市病。”

2013年初，中共中央、国务院发布重要的一号文件——“关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见”，其内容提及要“把推进人口城镇化特别是农民工在城镇落户作为城镇化的重要任务；加快改革户籍制度，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策。”而2013年3月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，会议上表示要“抓紧制定城镇化中长期发展规划，而备受关注的户籍制度改革方案也正在推进中。以上都可以看到中央对于城镇化改革的重视。

三、我国未来城镇化战略的挑战

展望我国城镇化的推进与改革，是否能够顺利将农村人口，包括农民工等，有序转为城镇人口，是否能够提升城市生活而匹配目前虚浮的城市化数字，是否能够让市场力量配合产业调整来主导城市发展，进而达到2010年上海世博会的主题“城市，让生活更美好”的美好想望则不无疑问。

首先，城镇化面对的是与户籍挂钩的各种社会福利与权益的改革。户籍制度本身不是大问题，问题在于许多与户籍相挂钩的各种社会福利，例如社会保险、养老保险、医疗保险等，以及各种重要权益，包括孩子受教权、土地权益、工作权、购屋权等，都与户口所在地有非常密切的关系，也是造成城乡难以流动的主因。但是挑战在哪里？首先，从2001年户改文件下发，到2011年国务院文件《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，皆提出地级市以下市区全部放开户籍制度，但是却在基层遭到强烈反对，无法落实。另外，各地方政府纷纷在以城镇化的名义进行基础建设，但对于城镇化改革影响至深的户籍制度改革却没有人支持，这样的矛盾显示了城市只想享受城镇化的红利，而不愿承担城镇化的成本。可以想见，这样的改革要向前推进，必然要由中央更强势地主导，也必然要挑战城市既得利益者，其所牵连的层面也非常广，困难度不低。

其次，城镇化要走出所谓新型城镇化模式的挑战。节能与生态等制约不再只是中产阶级式的浪漫主义式利他考虑，而是扎扎实实的资源条件限制的利己问题。事实上，过去早已针对生态城、低碳城等进行了数以百计的地区试验，只是很可惜，多半仍是空有名义，而行开发之实。2011年世界银行有关中国生态城报告的主要作者Axel Baeumler认为中新生态城的经验可以提供未来城市发展参考，但亦有专家认为很难复制。无论如何，这都是一个还没有答案的问题。

最后，城镇化要面临终究无法与其他三化协调发展的挑战。十八大报告中就把提到将工业化、信息化、城镇化、农业现代化等四化同步发展。事实上，可以具体地说是城镇化要配合产业的发展，真正健康的城市化在过去历史经验当中都是接近自然长成的，人工规划的城市多半以失败收场。而过去我国的城镇化已经证明是错误的道路，诸如农民上楼、变更土地用途的大规模开发、毫无市场机能弹性的人为规划等。当然，李克强曾表示对于外界担忧城镇化变成房地产化的声音他都听到了，在规划方向上也确实有注意到这些问题。但是，之前各地方的投资冲动与发展动机曾经造就了辉煌的经济成长，但也造成了许多后遗症包括土地财政债务与公共建设质量低落等。新型城镇化的提出对于各地方释放了一个很强的信号，以城镇化为名的开发计划将四处兴起，其他三化，或是当地产业的发展当然会在表面上一起规划，但这又回到经济未来发展的本质问题：更多市场（放手），还是更多计划（伸手）？

【参考文献】

[1] 林晓斌.论新型城镇化发展中的生态路径选择[J].时代金融，2014（12）.

[2] 周立.中国城乡一体化与新型城镇化的未来发展[J].中国乡村发现，2014（12）.

[3] 钟兵.新型城镇化面临的问题及对策[J].内蒙古农业大学学报，2014（10）.

【作者简介】

逯 萍（1976.1-）漢族，山东惠民人，硕士，中共潍坊市委党校公共管理教研部副主任、讲师，研究方向：公共管理.