浅谈我国空中交通管理体制的改革与发展

摘要：为适应民航的飞速发展，已对空中交通管理系统进行了一系列体制改革，但目前我国空管系统还存在一些问题，因而本文针对当前空管体制的改革发展模式以及存在的问题进行研究分析，并指出今后改革的重点。

关键词：空中交通管理；体制；改革

1. 空中交通管理体制概述

空中交通管理体制即为空中交通管理系统的组织制度，主导各项空中交通管理活动的进行，并直接决定了空中交通管理的性质、活动方向以及管理效率等。空中交通管理设置到国家领空安全、空域的分类以及利用、军航与民航的协调、航线的布局以及空中流量管理等方面，因此需要建立一套健全的体制，为安全、高效的空中交通管理提供组织保障。空中交通管理体制包括国家空中交通管理体制以及民航交通管理体制这两个方面，下面进行一一分析。

2. 国家空中交通管理体制的改革与发展

国家空管体制主要有两种模式：

一是，国家统一管制。这是模式是我国空中交通管制的最终发展目标，改模式的特点是：将军航与民航空管统一起来，统一方针和政策、空域规划和管理，统一运行协调机制，确立唯一性的法规体系，以及适应性强的技术标准体系等；在组织上形成一套以政策、发挥、协调发展为主线的唯一的行业和系统管理部门，成立国家空管行业主管部门；运行管理体制上实现标准化、程序化，和谐可持续，系统数据与信息交换规范化。

要实现这一模式就必须不断深化国家空管体制改革，在进行民航空管改革的基础上，完善军航、民航空管运行的协调性，并将制定国家级的空管行业政策与法律法规作为改革的突破点。

二是，建立统一的国家空管协调部门，协调军民航和谐发展，形成和谐统一的军民航发展机制，统一国家空管的发展战略和规划，实现一体化的国家空管设施设备研究开发以及技术保障，健全国家空管行业法律法规。要实现这一模式当前要重点解决以下问题：从国家利益出发，合理规划我国空域资源，优化航路航线结构，改善空中交通环境；制定完善的军民航计划，加强军民航管制部门的协调。

这在国际上以上两种空管模式并存，但第二种模式应用较多。当前我国实现的“统一管制、分布指挥”的体制，整个空管是一种争睹行为，人力、财力、物力都靠政府指令进行调控，各级民航空管机构不仅要受空管体系管理，还有受制于军方管理，空管体系比较复杂。国家空管模式的选择要依据国际安全形势、国家性质等。当前国家空管体制改革的关键是统一军民航，构建统一的方针与政策，空域规划与管理、运行机制、法律法规以及技术指标。

3. 民航空中交通管理体制的改革与发展

3.1 民航空管存在的问题

（1） 受军航控制严重

我国民航空管系统自1980年从军航系统中脱离出来，但空管权限依然受军航限制。例如在空域划分上，军民航协调都以军航为主，民航的空管空域权限也小于军航，因此其日常飞行活动要受军航的限制。

（2） 运行机制老化、效率低

安全是民航空管系统始终坚持的第一主题，空管系统各级人员都以保障安全为工作重心，而忽视了运行效率的问题。随着民航的飞速发展，航班流量日益增加，民航空管工作人员所担负的安全责任与安全风险也更大，然后却没有一套相应的激励机制与他们所承担的大责任和高风险所匹配，导致责任、风险与薪酬奖励直接的不平衡，很难使工作人员在确保安全的基础上提高工作效率。

（3） 缺乏服务观念

空中管理的运作的实质为一种保障飞行安全的服务。但由于空管属于政府行为，各级工作人员缺乏服务观念，在日常工作中都是航空公司求着空管部门。空管部门的航班计划与现场指挥对航空公司的盈利水平带来很大影响。

3.2 民航空管改革与发展的重点

（1） 提高民航空管的独立性

提高民航空管的独立性，首先要在军航、民航空管互信互利、空域开发公平的原则下简历统一的空域管理体制；其次，将空域的管理权限由军方转移到政府手中掌握，建立国家空管机构对整个空中交通进行管理；最后建立完备的军民航空管协调机制，军航、民航采用统一的标准运行。

（2） 完善人事管理制度

完善人事管理制度是民航空管体制改革的一大目标，人事管理制度改革的主要工作包括精简人员、保证人力资源与岗位的对应，降低空管运行成本，这也是提高民航空管单位工作效率的重要方式。针对目前民航空管系统中人力资源分配不合理、人浮于事以及人力资源素质不高等问题，首先应当建立空管设备综合管理机制，实现各种设备的自动监控；其次做好人才招聘工作，根据岗位需求招聘合适人才；另外还有做好人才培训工作，建立相应的激励机制，给员工提供良好的提升空间；最后，对全体员工进行绩效评估，引入适当的竞争机制和淘汰机制，择人配岗，改变以往“铁饭碗”的局面，重发发掘员工的工作潜力。

（3） 完善绩效评估制度

民航空中交通管理系统又一定的行政色彩，因此必须完善绩效评估制度，才能使民航的工作重心不仅局限保障安全上，还要关注工作效率问题。而缺少有效的绩效评估制度便难以实现对民航空管系统资源的最优化配置，从而导致资源浪费情况的发生，不利于民航事业的健康发展。基于绩效评估工作专业性很强，因此应建立专门的绩效评估部门，制定一套公正、有效的民航空管系统绩效评估制度与标准，并由具有绩效评估知识的专业人才队伍来担任这项工作。要想搞好绩效评估工作，需要长时间的工作积累，工作中应坚持“以客户为中心、结果为导向”的原则，民航空管工作的改进和改革要以客户的评价为标准和指导，为航空公司等客户提供最完善的服务。

4. 结语

能否成功对我国空中交通管理体制进行改革，使其朝着可持续的方向不断发展，最重要的是要认识要改革的症结所在。因此，当在改革过程中遇到问题时，首先要弄清楚这项改革工作能否在保障安全的基础上提升空管效率，只有牢牢把握这一目标，才能搞好空管体制改革。

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作者简介：蒋凌伟（1987.04-），男，浙江兰溪人，本科，民航华东空管局，助理工程师，研究方向：空中交通管理。