我国金融中心金融调解机制的困境与对策

龙骁

[内容摘要]我国金融中心虽有一系列的金融调解机制，但其作用有限，以至于大部分金融争端为金融诉讼所解决，金融调解机制陷入了套数多但应用少的困境。金融调解机制的困境在于其与金融诉讼的比较中处于劣势，具体表现为金融调解未能兼具专业性、中立性、独立性、受案范围广和收费标准低的特性，金融调解协议无强制执行力，公众知悉度低。本文认为，我国金融中心可以采取将多套金融调解机制整合为一套金融调解机制、对大部分金融消费案件实行先调解后裁决制度、调解案件不收费或低收费的做法，来改变金融中心调解机制的比较劣势。

[关键词]金融中心；金融调解；金融诉讼；制度比较优势

[中图分类号]F832.39 [文献标识码]A [文章编号]1000-8306（2015）06-0043-09

一、我国金融中心金融调解机制的现实困境

金融调解机制在国外应用广泛，大部分金融争端为金融调解机制所解决。我国金融中心虽有一系列的金融调解机制，但其在金融纠纷中的应用少，以至于大部分金融争端为金融诉讼所解决，金融调解机制没有发挥出应有的定纷止争效能。目前，我国金融中心和非金融中心的金融纠纷适用统一的调解机制。我国的金融调解机制主要有消费者协会调解机制、金融行业协会调解机制、金融监管机构投诉机制和商事调解机构调解机制。

第一类：消费者协会调解机制。在2013年10月25日全国人大常委会修改《消费者权益保护法》前，金融消费是否属于该法的调整范围没有明确的法律确定，消费者协会是否应该受理金融消费案件存在着争议。《消费者权益保护法》修改后，该法第十八条第二款和第二十八条明确规定了提供证券、保险、银行等金融服务的经营者应对消费者提供的义务和承担的责任。由此，金融消费争端明确属于消费者组织的受理范围，金融消费者在金融消费过程中与金融机构之间发生的纠纷可以向消费者协会投诉，由消费者协会调解解决。

第二类：金融行业协会调解机制。近年来，我国的各类金融行业基本都成立了行业协会。在行业协会的章程中，解决本行业的金融争端是其职责之一。《重庆市保险行业协会章程（第三次修订）》、《重庆市银行业协会章程》、《上海市保险同业公会章程》、《上海市银行同业公会章程》分别在其章程中明确规定了解决本行业纠纷的职责。其他的行业协会如证券同业公会、小额贷款协会等也在章程中相应地规定了行业内的调解职责。各类金融行业协会根据各自的章程制定了相应的行业内争端调解工作程序办法。因此，金融行业内的争端各方可向金融行业协会组织要求调解争端，金融行业协会调解是金融争端的解决机制之一。

第三类：金融监管机构投诉机制。依照相应的法律、法规规定，中国保监会及其派出机构的职责之一是，依法对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为，以及对非保险机构经营或变相经营保险业务进行调查、处罚；中国银监会及其派出机构和中国证监会及其派出机构的主要职责亦有相似的规定。金融监管机构投诉机制主要受理对被监管机构的行政违法投诉，对行政违法而产生的纠纷附带责成处理，单纯的金融民事纠纷不属于其受理范围。

第四类：商事调解机构调解机制。这类商事调解机构一般设于各地仲裁委员会或商会内，属于独立的第三方调解机构。如2011年1月8日经上海市商务委、上海市社团局批准成立的上海经贸商事调解中心，是独立于第三方的商事调解机构；2011年8月，北京仲裁委员会成立了调解中心，受理金融、证券、保险以及其他商事、海事等领域的争议，实行独立调解。

上述系列金融调解机制对化解金融中心的金融纠纷起到了一定的作用，但其作用有限，远未成为金融中心金融争议的主要解决途径。以重庆为例，2012年，重庆各级法院受理金融争议案件23800件，重庆市消协受理金融争议案件67件，重庆银行业协会受理本行业纠纷8件，重庆保险行业协会受理本行业纠纷63件，中国国际经济贸易仲裁委员会西南分会受理金融案件4件，重庆市仲裁委员会受理金融案件996件；2013年，重庆各级法院受理金融争议案件24661件，重庆市消协受理金融争议案件71件，重庆银行业协会受理本行业纠纷9件，重庆保险行业协会受理本行业纠纷60件，贸易仲裁委员会西南分会受理金融案件2件，重庆市仲裁委员会受理金融案件1003件；2014年，重庆各级法院大约受理金融争议案件26700件，重庆市消协受理金融争议案件122件，重庆银行业协会受理本行业纠纷10件，重庆保险行业协会受理本行业纠纷136件，重庆证券期货行业协会受理本行业纠纷8件，贸易仲裁委员会西南分会受理金融案件4件。由此，法院诉讼仍是金融争端的主要解决途径，但越来越多的金融诉讼使得法院不堪重负，寻求金融调解机制的帮助。在上海，法院寻求与保险业协会联合在法院设立保险调解室来应对近年来不断增多的保险案件。因此，就目前看，我国金融中心的金融调解机制尚没有发挥出应有的化解纠纷功能，没有起到替代法院诉讼的作用，金融调解机制陷入了套数多但使用少的困境。

二、相关文献回顾

李慧俊认为，目前我国消费类金融纠纷解决机制存在“诉讼的成本可能低于非诉讼纠纷解决的成本”，非诉讼解决纠纷机构受理案件的精力、能力、财力有限等问题，造成了现在的“司法诉讼一元主导，纠纷解决资源分配严重失衡”；此外，“诉讼与非诉讼纠纷解决机制没有形成一个机制整体”以“避免诉讼的随意性和盲目性”。因此，李慧俊提出了“在金融机构内部建立投诉处理机制”、“构建专业化的商事调解制度”、“通过向行业信访部门信访投诉解决与金融机构之间的纠纷”等解决建议。虞瑾认为，“随着我国金融业务的发展，购买金融产品的消费者数量日趋增加，各类金融纠纷也随之频发”，“建议比照设立在企事业单位内部人民调解委员会的方式，在各家金融机构分别设立金融调解委员会，该调解委员会设置在金融机构内部，而不采纳设置类似消费者组织之类的社会法人独立进行金融纠纷调解的方式”。孙磊等认为，上海国际金融中心日益增多的金融纠纷“主要通过司法途径解决，实践中通过仲裁途径解决的仅占相当小的比例。相关部门也没有成立统一的金融纠纷调解中心，金融纠纷的解决主要还是依赖于诉讼程序，呈现出较为单一的救济状态”，提出了“完善相关法律制度，尽快制订金融消费者权益保护专项法律制度”、“督促金融企业建立以行业自律为导向的投诉解纷机制”、“以行业监管为依托，建立统一的社会化调解机构”等解决建议。邢会强针对我国目前金融消费纠纷多元化解决机制存在的问题，提出了“在金融机构内部处理机制方面，我国应建立健全金融机构的投诉处理机制”、“在金融督察服务机制方面，为构建和谐的金融消费关系，我国应建立金融服务督察机构（FOS）”、“在金融调解和仲裁方面，我国的各仲裁委（尤其是上海、北京和深圳的仲裁委）应该根据自己所在地的实际情况，制定自己的调解规则”、“在金融消费纠纷的行政处理方面，我国应成立一个专门的行政机构，统一负责各个金融领域的消费者保护工作”等措施建议。上述文献与本文皆以解决我国的金融纠纷以诉讼为主的困境为目的，区别在于解决方案和措施的差异。

三、我国金融中心金融调解机制困境的原因探析

（一）金融调解未能同时兼具专业性、中立性、独立性、受案范围广和收费标准低的特性

消费者协会是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织，各级政府对消费者协会予以必要的经费支持。消协调解员的金融专业性相对较差，消协有时会将金融消费争议转交各行业协会处理；消协以保护消费者合法权益为己任，不具有完全的中立性与独立性；消协受理消费者在金融消费过程中与金融机构产生的纠纷，但主要限于一些关系简单、争议金额不大的金融消费纠纷，对金融消费领域的复杂案件或不能达成调解协议的纠纷以及其他非消费金融争议，消费者协会调解机制则无能为力，只能通过其他机制解决，因此消协受理纠纷的范围有限、结案时间快、调解不收费。

金融行业协会是由本行业金融机构自愿组成，实行行业服务和自律管理的非营利的行业性社会团体法人。行业协会的调解员具备丰富的金融专业知识，具有专业性；行业协会以维护本行业会员的利益为主要目标，协会的资金来源主要由会员缴纳的会费构成，行业协会调解的中立性、独立性差；金融行业协会调解的受案范围宽，既受理会员与会员之间的争议，又受理会员与非会员之间包括金融消费争端在内的争议，但因案情复杂或涉案金额过高等原因，调解中心认为不适宜调解的案件除外。因此，行业协会调解具有受案范围有限、结案时间快、行业协会调解不收费或费用低廉等特征。

金融监管机构是依法对金融机构的经营活动进行监督管理的机构。目前我国的金融监管机构包括“一行三会”，即中国人民银行、银监会、证监会和保监会。金融监管机构的法定职责之一是接受对金融机构及其从业人员的违法、违规投诉并予以调查、处罚。因为法律没有授权金融监管机构对金融争议民事调处的职能，所以金融监管机构对金融争议的受案范围十分有限，严格意义而言没有法定的金融争议调解职能。但是，实践中，金融监管机构会居中责成违法、违规的金融机构妥善处理好由此产生的涉案金额不大、关系简单的金融争端，而成为金融争端的一种解决途径。因其是金融机构的监管机关，其中立性、独立性较行业协会高，但又因其与金融机构的关系，决定了其独立性又弱于商事调解机构。金融监管机构投诉不收取费用，其责成金融机构解决的争议一般能妥善解决。

商事调解机构调解员由具有金融和法律专业知识的复合型人才担任，具有专业性；商事调解机构属于独立的第三方机构，具有完全的中立性与独立性；商事调解机构的受案范围主要以商事为限；商事调解机构实行有偿调解，以上海经贸商事调解中心为例，争议双方需缴纳案件登记费（每方为300元），另付调解费。调解费可选择按标的额的一定比例支付，也可选择根据调解时间按小时费率支付。按小时费率支付的标准依标的额的大小分别是：50万元以下为3000元/小时、50万元至100万元为4000元/小时、100万元以上为5000元/小时。按争议金额的标准分别是：50万元以下为4%、50万元至100万元的部分为2.5%、100万元以上的部分为1.75%，其最低收费标准分别为3000元、5000元、10000元。另如调解员认为确有必要到外地调查的，还需支付调解人员的食宿、交通等费用。

反观金融诉讼，法院为适应金融中心的发展而组建了金融庭。金融庭由具有金融和法律专业知识的法官组成，金融诉讼具有专业性、完全的中立性和独立性。金融诉讼可以受理除有仲裁条款以外的任何金融争议，受案范围广。法院对财产案件的受理费标准为：10000元以下为50元、超过1万元至10万元的部分按2.5%交纳、超过10万元至20万元的部分按2.0%交纳、超过20万元至50万元的部分按1.5%交纳、超过50万元至100万元的部分按1.0%交纳、超过100万元至200万元的部分按0.9%交纳，标的额越大费率越低。法院的诉讼费低于商事调解机构的调解费。

（二）金融调解结果无强制执行力

不管是消费者协会调解还是金融行业协会调解、金融监督机构投诉和商事调解机构调解，它们的调解或和解结案率高，调解结果大多能得到当事双方的自觉履行。但是，所有的金融调解结果不具有强制执行力，除非调解协议经过公证赋予强制执行效力或经由司法确认。金融诉讼裁判结果本身具有强制执行力，无需经过公证或其他程序，当事人可以申请法院强制执行。

（三）金融调解公众知悉度低

在走访金融调解机构时，调解工作人员均认为公众对金融调解途径知悉度低是金融调解受案数量小的重要因素。律师对金融调解机制也不是完全了解，基于习惯，律师更偏好于金融诉讼或仲裁。金融诉讼由于其具有天然的优势而完全为公众知悉。

从金融调解与金融诉讼的比较中我们可以看出，金融调解相较于诉讼的优势在于节省时间、高效，但金融调解结果原则上无强制执行力，除非经法院司法确认或公证。消协调解机制比金融诉讼的专业性弱且受案范围有限，金融行业协会调解机制相较于金融诉讼的独立性弱，金融监督机构投诉机制比较于金融诉讼的受案范围最窄且独立性有限，商事调解机构调解机制相较于金融诉讼收费高且受案范围有限。因此，尽管存在着高效的优势，但因为上述弱势而使得人们多选择金融诉讼来解决争端。

四、解决对策

（一）对策的理论与视野

1.对策的理论。传统上，资本和技术工人是国际贸易和分工的两大比较优势。然而，新近的研究文献表明良好的制度也是一国的比较优势。首先，具有良好强制执行合同能力的国家在以特定关系为基础的投资方面更能获得专业分工优势，合同强制执行能力比实物资本和技术工人结合的禀赋更能解释全球贸易模式。一国强制执行合同的能力是比较优势的重要决定因素之一，良好的制度对于以特定关系为基础的投资是一个比较优势。其次，金融制度和市场能够帮助克服道德风险和不当决策，能够减少公司利用外部的成本。有着更为先进和发达金融制度的国家与市场在更多的依赖外部金融的产业中有着更高的出口份额和贸易余额，金融制度在更多地依赖外部金融的金融产业中是一个比较优势。实证研究也表明了制度是比较优势相当重要的因素，在此基础上逐步形成了一种新的优势——制度比较优势。制度比较优势理论解释了不同国家在不同的制度下贸易、金融等活动存在的差异与分工，即制度改变国别的贸易、投资和金融流量。通过前面的分析可以发现，金融调解机制相对于金融诉讼机制处于比较劣势。为此，本文将主要借助制度比较优势理论，通过强制性的制度变迁改造现有的制度，使得金融调解机制相较于金融诉讼机制具有比较优势，引导金融纠纷流向金融调解机制。

2.对策的视野。调解机制在20世纪后半期的蓬勃发展源于对诉讼替代的需要，大量的诉讼迫使人们寻找和完善替代性的纠纷解决机制。英国、澳大利亚、新加坡的金融调解机制成功地成为金融纠纷最主要的解决途径，减少了法院的受案量，节约了司法资源。为此，本文将借鉴英国、澳大利亚、新加坡的金融调解机制经验来解决我国金融中心金融调解机制的困境问题，让金融调解逐渐成为我国金融中心金融纠纷的主要解决途径。

（二）具体对策建议

1.将现有多套金融调解机制整合为一套金融调解机制。为解决我国金融中心多套金融调解机制存在的中立性、独立性、专业性、受案范围等问题，我们可以借鉴英国、新加坡的做法，将多套金融调解机制整合为一套金融调解机制。英国于2000年施行的《金融服务与市场法》，将金融服务和金融市场一起纳入到金融服务局的管理之下，由该局对整个金融行业实行统一监管。根据《金融服务与市场法》对金融行业的消费争端实行统一的解决机制，并由此组建了金融调查专员服务处（the Financial Ombudsman Service）。金融调查专员服务处合并了保险监察局、个人投资局、证券与期货局、银行业调查专员处、建筑协会调查专员处等8个独立机构内的争端处理部门，对金融行业争端采用统一的解决机制。新加坡的银行业争端和保险业争端原本分别适用消费者调解协会机制和保险争端解决协会机制，但在2004年新加坡货币局成立了一体化指导委员会来促进争端解决机制的统一化，统一后的争端解决机制为“金融业争端解决中心（Financial Industry Disputes Resolution Centre，FIDReC）”。该中心于2005年8月31日正式启动。

将现有的消费者组织调解机制、金融行业协会调解机制和商事调解机构调解机制中对金融专业的调解职能，整合为统一的第三方金融争端调解机构具有以下优势：首先，第三方机构具有中立性和独立性，消除了人们对行业协会的不信任；其次，第三方机构具有专业性，解决了消协调解对金融知识的欠缺性；再次，实行统一的调解机制既解决了消协和商事调解机构受案范围有限的问题，又解决了行业协会之间存在的管辖不明问题，如一个案件既涉及银行又涉及保险或其他行业时的管辖障碍；最后，统一的第三方机构有利于提高公众对金融调解机制的知悉度。

2.大部分金融消费案件实行先调解后裁决制度。我国金融中心的金融调解机制可以参照英国、澳大利亚、新加坡的做法，对一定金额以下且事实清楚、关系不复杂的金融消费案件实行先调解后裁决制度，对这部分案件实行强制性调解管辖，在调解不成的基础上实行裁决；裁决具有法律效力，可以申请法院强制执行，除非消费者不接受裁决。英国的金融调查专员服务处主要受理消费者、微型企业、年收入不足100万英镑的慈善组织或净资产不足100万英镑的信托受托人对金融实体提起申诉的金融消费案件；案件受理后，由评判员促成双方协商或居中调解，如评判员最终不能促成和解，则案件报请调查专员作出裁决。调查专员在2012年1月1日前最大的裁决数额是10万英镑，现在为15万英镑，但诉讼费和利息不计算在内。调查专员裁决的效力视情况而定，如果消费者接受该裁决的内容，则该裁决对金融机构具有终局的法律约束力；如果消费者不接受该裁决的内容，则裁决没有效力。澳大利亚和新加坡也有类似的规定，不同之处在于澳大利亚金融调查专员服务处裁决的最高限额为28万澳元，但一般保险经纪案件限额为15万澳元。新加坡FIDReC的裁决限额为：对保险公司申诉赔偿限额为10万新加坡元，其他案件为5万新加坡元。实行先调解后裁决制度可以有效地降低法院的受案量，快速解决金融纠纷。对于强制调解管辖以外的案件则实行自愿调解的原则。自愿调解的案件主要针对双方是企业的非金融消费案件和复杂、争议金额大的金融消费案件。如此做法可以既保证小额案件的高效又可以兼顾复杂案件的公平。

3.调解案件不收费或象征性收费。调解费是当事人是否选择调解的极其重要因素，英国、澳大利亚、新加坡的做法值得我们借鉴。这些国家以法定形式向每个金融企业收取年费等方式作为调解机构的主要经济支撑，调解时不收费或收取少量费用。英国的消费者不支付任何案件费用，一年中前25个案件的金融机构不付费，但从第26个案件开始，金融机构需每案支付550英镑。澳大利亚的金融调查专员服务处不对消费者收取费用。新加坡FIDReC对调解阶段的消费者和金融机构不收费，但在裁决阶段，消费者须支付250新加坡元、金融机构须支付500新加坡元；裁决后，还需向投诉人或被投诉人收取200新加坡元的费用，由裁决员决定何方支付。我国金融中心非诉调解机构的资金支持可以采取向金融企业收取年费或财政资助的做法，这样调解机构就可以实行调解案件不收费或象征性收费，裁决低收费，由此不但为公众提供了低廉的公共产品，而且还有利于引导当事人选择非诉调解机制。

制度构成关键的社会资本，是引导人们行为的“软件”。通过强制性的制度变迁，使得我国金融中心的金融调解机制兼具中立性、独立性、专业性、受案范围广、低成本等特性，金融调解相较于金融诉讼就具有了制度的比较优势。同时，还设定一定的金融案件为强制调解管辖案件，从而实现大量分流金融纠纷的目的，真正起到替代法院诉讼的作用。

责任编辑：单丽莎