“为官不为”现象的行政文化分析

唐莹

摘 要： 在全面深化改革不断深入推进的进程中，为官不为等行政不作为现象频频抬头。为进一步推动党中央、国务院决策部署的贯彻落实，从行政文化角度探讨为官不为的表现类型，为官不为的行政心理，社会文化成因及治理对策，具有重要的现实意义。塑造行政文化战略，力促新时期“为官有为”就要强化公共精神文化、行政制度文化、行政执行文化和行政环境文化。

关键词： 为官不为； 行政不作为； 行政文化； 行政心理

中图分类号： D627.2 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.04.010

古语有云，在其位谋其政，这是为官一任的理想状态。在我国全面深化改革的过程中，尤其是在党的十八大后掀起的反腐风暴对于“为官任性”的现象取得一定的震慑效果，但是另一个极端现象：为官不为，碌碌无为等行政不作为现象却频频出现。“施政之要，贵在落实”，为进一步推动党中央、国务院决策部署的贯彻落实，着力解决行政不作为等问题，从行政文化角度探讨为官不为的现象、原因和治理对策，具有重要的现实意义。

一、“为官不为”现象

（一）“为官不为”的含义

“为”字在古汉语中的通行语义，主要是指人们从事的生产劳动活动，其最早用于农业生产领域，随着人们的生产生活领域拓宽，逐步发展和广泛的运用在现实生活中所从事的各种行为活动。

为官不为，主要发生在政府权力的运行和实现过程中。科学的权力运行是行使权力的主体正当合理地行使权力，将权力贯彻到社会现实生活中，使职权与职责相结合，使权力行使适应客观形势的实际和发展变化的需要，使权力行使满足广大人民群众的根本利益需求，真正发挥权力的作用。当然，如果权力在运行中受到阻碍，就会影响权力行使的效率，当权力行使的结果未达成职权设置的初衷，就会造成权力运行在现实中“不为”的效果。

依据阻碍权力正常行使的主客观因素，可以将“不为”的权力运行分为：权力主体主观原因导致的不为和权力运行的客观环境导致的不为。前者从狭义上理解为官不为，后者从广义上理解不为权力的原因。笔者从狭义上对为官不为做详尽分析。

（二）“为官不为”的现实表现及类型

根据行政权力主体的主观原因导致的为官不为，我们将现实中为官不为根据行为方式和状态结果，进行类型的划分。

为官不为表现为一种行为方式，即权力主体在行使权力中，阻碍运行的种种行为方式。为官不为“五型”：① “打盹型”——精神萎靡不振，遇事装聋作哑；“木偶型”——工作不推不动，甚至推而不动；“太极型”——有问题左躲右闪，遇矛盾上推下卸；“比划型”——用会议贯彻会议，以文件落实文件；“说唱型”——动口不动手，务虚不务实。看似表现多样，但本质上都是权力主体变相阻碍行使权力的正常行使。

为官不为也表现为一种状态结果，即行使权力的结果是没有使权力发挥应有作用。根据权力运行行为与权力运行目标之间的距离，可以将其分为三种类型：慢作为，不作为，假作为。

1. 慢作为，行政权力运行行为以不合理的低速运转，运行动力不足，降低了行政权力运行效率，最终使之与权力运行目标的距离渐行渐远。现实中表现为懒、散、慢等慵懒办事的工作作风和工作状态，办事拖拉，纪律松弛，推诿扯皮。

2. 不作为，行政权力运行近乎停滞状态，行政效率近乎于零，运行动力严重不足，与权力运行目标差距最大。表现为两种类型，一种是因为“怕”而不为，守着明哲保身的原则，平日只要不出事，宁可不干事，“不求过得硬，只求过得去”，尤其是一旦出现职责范围内办事困难时，要么推脱，要么搁置，要么干脆撂挑子。面对改革触及的利益和风险，对上级的政策不予执行，为了不犯错，宁愿等待观望、混日子也不做事情；不关心群众疾苦，不及时解决群众的现实困难。 另一种类型是因“愤”而不为。官员选拔和考核机制出现问题，在劣币驱除良币作用下，不作为不称职官员未受到相应惩罚相反通过提升获得肯定，而有作为实干官员所得组织认定与不作为官员相差无几，故此愤而不为。

3. 假作为，权力运行虽在进行，但是其行为最终指向并非设定的权力运行目标，甚至是与权力运行目标相悖。现实表现为无办事真心，仅仅是装样子，走流程，大搞形式主义，无作为的同时还要营造积极努力的假象，想各种方法拖延执行。由于存在部门利益和个人利益，在执行政策时，往往有选择性地执行，或者拖延执行甚至变相执行，导致如“中梗阻”、“最后一公里”等问题现象的出现，行政效果变味。

总的来说，三种类型的共同点是权力运行动力的严重不足，导致的权力运行效率低下，最终使得权力运行行为过程与权力设置目标之间渐行渐远。

（三）“为官不为”的危害

“为官不为”危害不容小觑，在改革爬坡过槛关键时期，其危害和积弊正逐步显现。其虽不像贪污腐败等为官任性后果如此显性，容易判断察觉，其危害往往是隐性的、潜在的，更难引起警觉，等问题浮出水面时，已经造成难以估量的损失。随着权力运行长期与权力目标日渐脱离，如同慢性病一点点侵蚀行政体制和机制的健康肌体，影响局部正向行政文化同时，造成短期治理效能低下，长此以往，损害整个行政系统生态，最终导致政治肌体的危机。总结山西“塌方式腐败”原因：党不管党，没有从严治吏，没有拧紧道德开关，没有从严查处。归根到底党委没有负起主体责任，纪委没有负起监督责任，总而言之，都是“为官不为”惹的祸。

在改革进入深水区后，缺乏锐意进取的担当精神，必然会影响到行政系统运行的政令畅通。再好的政策和措施遇到懒政、怠政等行政不作为，必然会严重影响到改革的效率。党的十八届四中全会，政府工作报告，相继首次将“治理行政不作为，乱作为等懒政怠政”内容纳入其中。李克强总理在全国“两会”、国务院第三次廉政工作会议上反复强调，尸位素餐本身就是腐败，不作为的懒政也是腐败！今年初的中纪委全会公报也旗帜鲜明地提出，对尸位素餐、碌碌无为的干部，该撤换的撤换、该调整的调整。分析慢作为、不作为和假作为等为官不为现象，其关键在于权力运行主体的动力的严重不足，不足主要来自于行政主体心理影响，故分析为官不为的行政心理（行政意识），进而观察行政心理的社会文化背景，对于助力改革，呈现风清气正，积极作为的良好行政生态，有着现实意义。

二、“为官不为”的行政心理

在上述类型的为官不为客观表现背后，往往潜藏着主观因素，即不良行政心理，结合实践分析，五种不良行政心理值得警惕。

1. 敷衍了事，但求无过。特别是在乡镇基层由于权责不对等，责任无限大，权力却大部分集中于县级以上，有的基层干部感到“吃亏不讨好”。有的干部认为“既然做不好，不如不做了”。

2. 畏惧害怕，无心工作。在高压反腐成为新常态下，“打虎拍蝇”在极大震慑腐败分子的同时，也让一些领导干部患上了“反腐恐惧症”：有问题的人惶惶不可终日，无心推进工作；没问题的人抱着不干事不出错的畏惧心态，害怕主动作为带来麻烦，缺少创新和担当意识。例如原本热衷的争资立项，现在却以各种理由拖着不落实甚至设法推掉。

3. 思想迷茫，行为失据。当前，我国经济发展进入新常态，旧体制没有完全废除，新体制尚未完全建立。一些领导干部不学习、不钻研，对新常态严重不适应，思想迷茫、行动失据，尸位素餐、等待观望。

4. 撒娇顶牛，消极对抗。中央“八项规定”，政府简政放权，反腐高压态势，在这些新规矩和新环境下，一些官员大谈“为官不易，”本质是在撒娇，是不负责任的表现。眼看制度的笼子越扎越密，一些患有权力“依赖症”的官员却因为对“放”心怀不满，于是便任性地“一放了之”，以怠行职责的方式搞消极对抗，跟中央顶牛。结果是，乱伸的手缩回来了，监管的眼也闭上了。

5. 晋升无望，得过且过。基层岗位编制，存在晋升“天花板”现象，不免使得基层干部存在既然晋升无望，不如“做一天和尚撞一天钟”的消极怠工思想，慢慢熬日子的思想苗头由此产生。

三、“为官不为”的文化和社会成因

从国家到地方，治懒行动可谓开展得如火如荼，整治活动难免出现运动式治理的后遗症，即整治活动整治完就算了，并无持续，其震慑力是短暂的，结果是整治措施出台了，但未从根本上铲除懒政的根源，需要从社会文化成因角度进行分析。

（一）传统行政文化观念影响

一方面，传统当官做老爷的官僚主义，只图虚名不重实际的形式主义，依旧有广泛的社会文化影响。另一方面，在中国社会传统官僚阶层存在明哲保身的价值准则，这种认识根源于孔儒之道。先秦儒家要求士人既尊奉孔子的教导，能入仕为官，同时也需要审时度势，不是一味的锐意突进，二是可进则进，否则退之。[1]这种思想作用体现在调节个人与体制的关系，事实上，任何一个政治系统内，各方利益关系不可能是完全意义上的融洽、和谐，在统治集团内部，尤其是在传统社会君主政治条件下，总会有利益的反对者。现如今，一些官员由于自身利益与改革方向相悖，故采取缩进或不进的工作状态。

（二）科层制与公共官僚文化根深蒂固

公共部门普遍存在一种称之为“公共官僚文化”的组织文化。这种文化背景来源于政府机构的多层级等级制，人的价值受到贬低，像机器上的齿轮一样，在此项设计中，人只起着静态的作用，不需要具备学习的能力，也没有希望和梦想的余地，结果导致麻木不仁，人们被困于官僚机器中，缺乏想象，反映迟钝。[2]224在官僚系统中等级支配一切，它决定了权力，回报和职业机会，等级制下人们分为发号施令者和命令接受者，面对权力的集中，政府工作人员心存恐惧，因为害怕因事情办糟而遭受到责备，他们很少冒险。他们必须恪尽职守，如果试图变革，必须首先获得批准，但多数人甚至试也不试。政府组织在这些基本因素下，形成的组织文化，大家往往屈从性地接受平庸，而不是创造性地追求优秀。相互指责，或指责外人，而不是对自己的行为承担责任，生活在担心犯错误的恐惧中，而不是尽力创新，拒绝变革而不是适应变革。

（三）当前行政改革变迁的新挑战

我国经济发展进入新常态，发展阶段和发展任务发生了重大变化，旧体制未消失，新体制还未完全建立，在此情况下，部分官员思想上出现不适应和迷茫无措。以监管转型为例，十八届三中全会后明确了市场的决定性地位，简政放权后审批门槛降低，市场主体一时激增，政府须将更多精力转向市场监管，由重视事前文本审批到强调事中事后的过程动态监管。管理方式和管理人员都将面临极大的转型挑战。

（四）个人责任和担当意识的缺失

表面上看不作为现象抬头，是因为八项规定等中央制度规定对官员行为的约束；从根本上看，还是因为干部的党性修养滑坡，宗旨意识和价值观念出现问题，不是把全心全意为人民服务作为工作的首要价值观念，而是将其视为工作的包袱和负累；本质上来看，都是“不给好处不办事，给了好处乱办事”贪念的延续。

（五）官员权力边界的模糊性

为官不为现象背后，很重要的是不正确的权力观，体现在行政权力主体对权力和责任认定边界认定的模糊性上。当责任大于权力时，就会出现“不作为”。从这个角度看腐败频发，也正是因为腐败的成本远远低于“制裁的机率”，归根到底还是没有建立起权力边界，和与权力运行相适应的责任追究机制，往往无奈的职能靠权力主体的道德自觉。从我国领导干部的选拔任用机制来看，现有制度对于权力运行的“失度”，缺乏有效的监督和问责，啥都不干，难找缺陷；不做事情，不担风险，模糊考评滋生了“庸官能混，懒官能撑”的土壤。

做事与不做事从绩效考核的结果上看，没有明确的标准，再加上“对上不对下”考核机制，只要无大错，考核基本都能过，往往使得不思进取，得过且过等“隐形失职”处在无人问津的状态。

四、再造行政文化战略，力促新时期“为官有为”

组织文化作为组织成员内化的、共同的系列行为、情感和心里结构。[2]219组织的成功必须依赖一定的态度和行为，无论是有意还是无意，组织文化为人们提供了行为、感觉和思维的权威性准则。犹如人的个性，组织文化难以改变。一个又一个组织发现，文化很难轻易屈从于政府其他类型的变革战略，相反，会以温和的抵制，分崩离析甚至是意志消沉，表现为“不为”的现象。从本质看，不为的关键在于行政权力运行的动力不足，而其主要受行政文化影响。行政文化变革战略作为政府行政改革的重要一环，缺少这一环，转型期政府改革新理念和新战略难以持久，所以，政府改革的驱动者需要明确再造公共行政文化战略。

文化是经历、情感和理智相互作用的产物。[2]230行政文化是在行政运行过程中，由行政主体现实经历发展起来的一整套难以言传的，通常意识不到的情感体验（恐惧、希望、积极进取、消极对抗）所形成的行政心理，到最后上升为一整套思维、选择和态度，即行政主体的心智模式。为官不为现象出现的行政文化根源在于：当新的经历与其心智模式和情感承诺相冲突时，人们要么拒绝新的经历，即对此置若罔闻或者干脆置之一边“不为”，要么改变其思维和情感承诺，即慢作为，假作为。要改变为官不为的现象，从行政文化角度，可以从行政主体在行政过程中的经历、情感体验和思维态度上着手，通过重塑公共精神文化，制度文化，执行文化和环境文化等四个方面，再造新时期行政文化战略。

（一）强化公共行政精神，秉承“为官为民”的服务宗旨意识

再造公共精神文化，这是行政文化战略的目的所在，树立“为官为民”的宗旨。政府组织及其公务员在公共行政管理中，履行职责时所奉行的基本信念和价值目标，即公共行政精神。公共精神要求政府必须密切关注和回应公共利益需要，尤其是人民群众的要求和需要。服务作为现代公共行政的核心和本质要求，是行政主体履行职责时所应遵循的基本价值要求。领导干部要从思想上树立正确的权力价值观，克服官僚主义政风，“要拎着乌纱帽为民办事”不能“捂着乌纱帽为己做官”。经济新常态下，政府管理模式面临升级转型的时代需要，在政府、市场和社会的关系中，政府要摆正自己的位置，就是营造好的营商环境，提高企业的办事便捷度，加速监管转型升级，提升监管能力。而不是思考着如何设置企业办事的“门槛”，为己谋利。当前，随着改革进入深水区，在“最先一公里”和“最后一公里”中防止“梗阻”，显然要避免形成“梗阻”效应和不作为的行政意识，就必须强化行政服务文化，摆脱官僚习惯的引力作用，通过一系列新举措新变化，改变习惯，通过重新激发公职人员为人民服务的情感和思维。可以开展知遇顾客，在顾客的位置上进行体验（如经历自己的工作系统流程：行政审批申请），以使其从群众的观点来体验世情。对于在岗位上做出了先进行为的典范者，要大力进行褒奖。

（二）健全行政制度文化，明确“乱作为不行，不作为也不行”的规则意识

行政制度文化是关于行政组织、行政体制、运行机制、行政关系、行政纪律等方面的观念、规则和规定。[3]公共行政制度文化为保障行政权力有效运行提供行为规范和保障。制度是刚性的约束机制，制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程。[4]在建立完善公务员评价和问责等方面的制度机制基础上，关键要充分落实到位，才能发挥出考核和问责的导向、激励、约束、惩治功能，让会干事的上去、不干事的下去、干坏事的进去。用制度的力量防止出现运动式改革的后遗症，切实形成治理行政不作为的长效机制。要确保国家政权运行的制度化、规范化需要依法行政。要清晰列明政府权力清单、责任清单和负面清单。权力主体的职责界定上，明确各自的权利义务，做到职责法定、行为法定、决策法定，并转化为具体的制度设计。中央和地方对于官员的考核评价体系导向和指标已经出台，且都发生了实质性的变化，针对行政不作为一些地方甚至还出台了具体的治理问责办法。但是还需将这一整套规则内化在行政主体的行政意识中。包括明确的解读和传递规则制度文化的坚定执行，否则不为的行为还是可能依旧，因为“空中飞人之所以敢放开吊架，是坚信他能够抓住另外一个”，除非能够明确看到新的吊架，否则行政主体不仅不会改变原有落后的行为范式，还会依旧维持原来的范式，即不为的现状。

（三）加强行政执行文化，树立“守土有责，勇于担当“的尽责意识

树立“守土有责、负责和尽责”意识。明确职守，担当使命，内功提升。刘邦《大风歌》中有云“大风起兮云飞扬，威加海内兮归故乡，安得猛士兮守四方”，“天子守国门”明成祖北迁都城，反应的都是上至皇帝，下至百姓，都有守土一方的职责。清代守钱塘江的塘官，当时是四品官，与知府享受一样的待遇，待遇很高，但是有一条就是不能决堤，如果决了堤，不等皇帝来找他算账，他就跳崖自尽了。古时官吏尚且如此，现在的官员就更应该有强烈的责任感了，明白责任，敢于负责，真正做到守土有责。

当前经济形势中面临的困难不容低估，此时需要大批积极作为，勇于担当的领导干部。习总书记曾说过：“没有矛盾和困难，还要我们这些共产党的领导干部干什么？现在要想当顺顺当当太平官是不可能的。当官就要为民办事，干工作就是同矛盾和困难作斗争，不是仅仅不贪污，不腐败就可以了。”[5]面对“四个全面”的战略布局，党员干部干工作做事情固然要遵规守矩、依法行政，但面对繁重而艰巨的改革发展任务，更需要有履职尽责、为民解忧、敢做敢为的担当精神。如果一味怕担责而不思进取，只会贻误发展时机、耽搁改革大业。

（四）营造行政环境文化，激励更多公职人员“积极有为”

行政环境文化是行政文化的物质基础，也是行政文化的重要载体，离不开物质载体，行政环境硬件设施所包含的文化内涵，包括对行政机关的整体规划布局和办公场所的设计和美化。透过一幅字，一幅对联，一句名言，一花，一草等隐形环境文化，让每一个身处其中的人能强烈感受到它浓烈的正向文化氛围，即这里是为人民服务提供公共服务，主持公平公正，代表公共利益的神圣殿堂。适当改善公务员工作条件，一方面提高标准化的工作环境，让公职人员体会到自己得到重视的同时，也重视工作的质量；另一方面防止由于基层晋升“天花板”而出现的基层公务员消极工作态度，要拓宽基层公务人员的职级晋升通道，目前《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》正在试运行，这项旨在推进“职务与职级并行”的改革，有利于充分调动广大基层公务员的积极性，但是还需更多的配套政策跟进。

行政环境的软件设施包括现实社会对干部缺乏必要的“包容度”，要建立公务员容错机制，提升公务员工作干事的积极性。可以定期开展和举办体现和强化行政文化的特别活动，给行政人员提供分享和交流的机会，有助于行政主体增强前述公共行政精神，行政规则意识和行政尽责意识。

参考文献：

[1]周文彰.建设中国特色行政文化[M].北京：国家行政学院出版社，2013：166.

[2]〔美〕戴维·奥斯本，〔德〕彼德·普拉斯特里克.再造政府：政府改革的五项战略[M].谭功荣，刘霞，译. 北京：中国人民大学出版社，2014.

[3]周文彰.用行政文化创新推动行政体制改革[J].北京联合大学学报（人文社会科学版），2013，（2）.

[4]〔美〕塞缪尔·P·亨廷顿.变动社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2008：66.

[5]习近平.之江新语[M].杭州：浙江人民出版社，2013：60.

[责任编辑、校对：杨栓保]