论我国陆地边疆的合作型治理

方盛举　吕朝辉

〔摘要〕 我国陆疆合作型治理是中央政府及其陆疆地方政府在顶层设计和统筹规划的基础上，把拥有不同资源优势的政府组织、社会组织、企业组织及其社会公众统合成一个拥有共同目标、既合理分工又有效协同的治理体系，以陆地边疆问题的解决为依归的边疆治理模式。陆疆治理任务的艰巨性、复杂性、国际性等特征决定了合作型治理是陆疆治理的最佳选择之一。合作型治理理念和方法的科学性和先进性也决定了该治理模式是推进陆疆治理现代化的重要动力。陆疆合作型治理模式大致可以从四个维度进行建构：府际间的协同模式、政府与社会的共治模式、政府与市场的互补模式、政府与公众的互信模式等。

〔关键词〕 陆地边疆；国家治理；合作型治理

〔中图分类号〕D63-31 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2015）04-0059-08

我国陆地边疆是指具有陆地边境线的省级行政区的总和。目前，陆地边疆涉及9个省区，分布在我国领土的边缘地带。这一区域远离国家的政治中心、经济中心和文化中心，表现出较为特殊的治理生态：自然地理环境相对恶劣，生态比较脆弱；基础设施极其落后，经济发展水平低，贫困面很大，教育科技水平普遍不高；社会发育程度低，民族宗教关系较复杂，威胁国家安全的隐患较多；边疆治理体系不完善，治理能力有限；周边地缘政治关系复杂，周边国家内部的不确定因素较多等等。总体上看，我国陆地边疆的基本区情是处于社会主义初级阶段的低层次。陆地边疆的这一特殊治理生态，必然呼唤特殊治理模式的建构。而合作型治理应该是我国陆地边疆治理的一种重要模式选择。

一、陆地边疆合作型治理的内涵

边疆治理是“运用国家权力，动员社会其他组织，调动国家和社会资源，处理边疆问题。”〔1〕陆地边疆的合作型治理是中央政府及其陆地边疆的地方政府，在顶层设计和统筹规划的基础上，把拥有不同资源优势的政府组织、社会组织、企业组织及其社会公众统合成一个拥有共同目标、既合理分工又有效协同的治理体系，以陆地边疆问题的解决为依归的边疆治理模式。合作型治理的目的在于整合已经各自在独立发挥着作用的分散资源和能量，并且致力于开发和挖掘优势潜能尚未凸显的隐性资源和能量，通过对多元主体各自的资源、信息、技术和人才等要素的有机融合，进而实现我国陆地边疆治理效能的最大化。

恩格斯曾指出，合作就是“许多人协作，许多力量溶合为一个总的力量，用马克思的话来说，就造成‘新的力量，这种力量和它的一个个力量的总和有本质的差别”。〔2〕中央政府组织、发达地区政府组织、陆地边疆政府组织及其他一些公共组织等各自都拥有丰富的公共资源，可以为陆地边疆治理提供强大的治理资源；各种类型繁多的社会组织、市场组织及其社会公众，也蕴藏着庞大的治理资源。但这些资源平常都处于分散、闲置状态，中央政府及其陆地边疆地方政府完全可以通过顶层设计和统筹规划，把这些分散和闲置的资源动员和整合进边疆治理的过程中来，为实现边疆治理的目标服务，最终产生“整体大于部分之和”的合作治理能量。

陆疆合作型治理包括如下几层含义：首先，基于我国陆疆地区特殊的政治、经济、社会、文化、地理等生态状况，由中央政府、发达地区政府、陆疆地方政府、社会组织、企业、陆疆各族群众等多元主体组成现代化的陆疆合作治理体系；其次，凭借各自的资源、信息和能力优势，秉持互利、共享、协商、妥协等合作治理精神，建立健全合作治理体制、机制、方式和规则；再次，在维护和实现国家整体利益以及陆疆各族群众根本利益的共同目标指引下，参与到陆疆合作型治理过程中的各个主体，通过彼此间物质、能量与信息的“输入——整合——转化——产出”的循环往复过程，形成一个上下联动、左右逢源、内外结合、闭合自如的陆疆治理合作圈，最终实现陆疆“善治”。

新中国建立以来，学界和政界对陆地边疆治理的理解较为粗浅，“一是边疆治理意味着守护好国家主权范围的领土；二是边疆治理意味着解决好民族问题，处理好民族关系；三是边疆治理意味着维护好边疆社会稳定。”〔3〕理论准备得不充分，致使边疆治理实践效果很不理想。今天我们站在国家治理现代化的视野下来审视陆地边疆治理，就必须抛弃以往消极型的治理模式，而应该主动设计和选择积极型的治理模式。上述合作型治理模式应成为我国陆地边疆治理的积极型模式。

陆疆合作型治理既要符合现代公共治理的理论内核及协同合作精神，又要植根于陆疆特殊的治理生态之中，从理论上其应该具有以下特征：

合作主体的多元性，这是陆疆合作型治理的首要特征。当前，随着公共权力的弥散和市场触角的深入，传统的政府陆疆治理模式逐渐转变为公共治理型陆疆治理模式，合作治理视野下的陆疆治理主体同样呈现多元化的趋向；另一方面，基于大部分陆疆地区历史欠账多、地理位置偏远、发展基础薄弱、治理思路落后等状况，在国家全面发展的大背景下，“摸着石头过河”的陆疆发展模式显然不能适应跨越式发展步伐，必须聚集全国之力和调动全国资源帮助陆疆地区实现非常规的跨越式发展。因而，参与陆疆合作型治理过程的主体必然具有更为广泛、更为多元的特征，中央政府作为陆疆治理宏观战略的规划者角色、陆疆地方政府作为陆疆治理的具体组织落实者角色自不必说，除此之外，陆疆民间组织、企业组织、各族群众理应主动积极地参与到陆疆治理的宏大工程中来，发达地区在继续响应中央号召、全面对口支援陆疆的同时，还应当更多地扮演陆疆合作型治理中的发展引路人和治理引领者角色。

合作价值的认同性。合作治理的意义在于，参与合作的主体均能感受到合作所带来的物质和精神双重层面的价值，即公共利益或共同利益的持续增加，以及在合作治理过程中随之而来的以团结、和谐、友爱、互助为特征的精神享受。陆疆合作型治理模式是针对陆疆这个民族成分复杂、宗教信仰多样、思想价值多元的特殊区域而设计的。不同的民族群体、宗教群体或利益群体，均存在或多或少的异质性价值追求，如果彼此之间没有就合作的价值达成共识，那么搭建陆疆合作型治理架构的价值认同根基就必然不牢。陆疆合作型治理模式要求原本具有各自资源优势和不同利益目标的多元合作治理主体，通过信息的相互沟通、资源的相互利用、能力的相互补充和利益的相互协调，在彼此良性互动的基础上，逐渐培育出建立在共同价值目标基础上的合作治理精神。

合作效能的多赢性。合作治理的神奇之处在于，秉持合作理念的政府如若主动吸纳社会、市场和公众力量参与公共治理，其治理效能将会在原来凭一己之力所产生出来的效能基础上呈几何级数增长，同时社会的自治能力、市场的竞争能力以及公众的参与能力等也得到相应提高，并且还会持续不断地积聚社会资本存量，呈现出双赢、多赢、共赢等局面。建立在持续良性互信、互动和互助基础之上的陆疆合作型治理模式，内在地要求各合作主体在陆疆治理过程中，适时地、主动地、周期性地调整各自的行动方向、目标及内容，灵活机动地应对复杂和动态的陆疆治理环境，最大程度地减少陆疆治理中的风险和不确定因素，有效规避人为失误和无所作为，切实降低信息成本和治理成本，实现一加一大于二的互利多赢的合作效能。

合作结构的网络化。陆疆合作型治理模式下，政府不再是唯一的权威治理中心，而是在政府、社会、市场、公众之间形成纵横交错的网络治理结构，政府不过是合作治理网络的中心连接点，其确保各个方向合作连线的规范化和有序化。当面对陆疆治理中的重大议题时，在政府的组织和动员下，各合作主体“牵一发而动全身”，谁也不能置身事外，围绕合作共赢的共同网络目标，采取多向辐射的网络治理方式，在一个立体纵横的网络结构内，进行彼此“适度拉伸”式的协商，确保合作网络结构的持续通畅。建立在多元合作主体权威互补、地位平等、彼此共存、良性互动基础上的网络合作结构，往往具有以目标为导向、以问题为中心，辅之以社会资本互换为纽带、灵活机动等典型特性，是开展合作型治理的基础架构和前提条件。这种网络合作结构既包含纵向的合作，也包含横向的合作，更包含纵横向之间的交叉合作。

合作资源的共享性。陆疆合作型治理模式的内在要求之一，就是主动创造有利于外来力量共同参与陆疆治理的软环境和硬环境，实现陆疆内外部资源的共同分享和优势互补，进而抵制消极、被动、封闭的地方保护主义和狭隘族群主义利益观。陆疆治理的艰巨复杂特性意味着合作型治理资源互享的必要性和重要性。一方面，陆疆与邻国陆地相通、山水相连，资源禀赋和人文地理相似性高，合作基础深厚；另一方面，陆疆与国家核心区的资源禀赋和人文地理差异比较大，社会、经济和文化资源的互补性十分明显。因此，国家核心区和陆疆在区域性合作治理的过程中，完全可以而且应当最大程度地实现彼此资源的共享及优势的互补，将资源整合效应从国内的区域合作影响并辐射到与邻国间的深入国际合作中去。

合作策略的多样性。合作治理体系的系统性结构和开放性要求，可以有效削减陆疆治理系统内部的熵值效应，消解“全能政府模式”对权力的垄断；在此基础上所形成的合作主体的多元化，必然导致合作策略的多样化组合，有政府与社会、政府与企业、政府与公众等许多类别的组合式合作策略模式。陆疆合作型治理单个主体或者组合主体均有自己的资源禀赋优势和信息基础优势，在新兴知识经济时代和全球化背景下，社会矛盾的特性日益多样化、利益多元的分化日益复杂化，公共权力的运用日益弥散化，从而赋予合作主体拥有更多的自由机会，可以根据社会环境选择差别化的合作策略和合作方式，这种策略或方式与“所感知到的内部政治的、运行的障碍以及政府间系统外部固有的环境有关”。〔4〕换而言之，合作策略及其组合的多样性，为治理复杂多变的社会内外部环境提供了十分丰富的选择机会。

二、陆地边疆合作型治理的必要性

（一）陆地边疆治理任务的艰巨性

历史欠账的积累与消极治理思维的双重效应，造成大部分陆疆地区在很长时期内处于贫困闭塞、封闭落后的状态，而且在“维稳主义”思维方式和行为习惯下，政府系统也有意无意地排斥社会组织的合作参与。随着陆地边疆市场化的深入发展，陆疆社会内部的利益分化、阶层分化日益突出，外部的非传统安全威胁日益增多，民族宗教问题的极端化和国际化也突显出来，加之陆疆发展问题的固有历史欠账短期内难以“清账”等因素，加剧了陆疆治理任务的艰巨性。此外，大部分陆疆地区除了要加快清除“外账”，还要努力偿还因自身条件不足而导致的“内账”，譬如大部分陆疆地区位于崇山峻岭或者戈壁沙漠地区，自然地理环境恶劣，交通、水利、通信、电力等基础设施非常薄弱，如何举全国之力支持陆疆地区的基础设施建设是合作型治理不可回避的重大议题。

陆疆地区治理任务的艰巨性还有一层内在的蕴含，即各种陆疆问题的系统性特征。通过审视陆疆治理过程，不难发现，不管是民族宗教问题，还是经济社会发展或安全问题，都不是孤立存在的。一个问题的治理成效直接或间接地影响到其他问题的治理成效。也就是说，陆疆地区现存的相关问题之间已经形成了一个有机联动、密不可分的系统结构，只要哪个环节出差错，就会不同程度地牵连到问题系统的正常运转。组成这个问题系统的环节越多，治理的任务就越艰巨和繁杂，出错的可能性就越大。在新形势下，我国陆疆地区除了国土安全、国防安全等传统安全威胁之外，更面临着层出不穷的诸如吸毒贩毒、非法跨国婚姻、贩卖人口、跨境犯罪、宗教渗透、“三非”人员急剧增多等非传统安全的威胁，治理任务不减反增。陆疆问题系统牵涉的相关方关系错综复杂，倘若依然采取过去那种大包大揽式的全能型政府治理模式，明显力不从心，甚至可能错失治理良机。因此，鉴于陆疆治理任务的艰巨性和系统性特征，陆疆合作型治理模式应运而生。

（二）陆疆治理体系现代化程度较低

国家治理现代化绝不限于国家核心区的治理现代化，陆疆治理的现代化同样不可或缺，只有同步实现国家核心区域和边疆区域的治理现代化，才是国家治理现代化的全部内涵。陆疆合作型治理模式重点是应对陆疆治理体系现代化任务而提出的一种治理模式，要求对包括治理结构、治理制度、治理政策、治理方式在内的陆疆治理体系加以现代化建构，并有效推进该治理模式的实施。目前我国处在社会转型期的大背景以及陆疆地区社会生态的特殊性，对陆疆治理体系的现代化变革提出了许多重大课题与挑战。一方面，大部分陆疆地区的市场化和社会化改革进程与全国步伐大体一致；另一方面，陆疆治理体系的改革与创新步伐却有些跟不上陆疆社会的变化节奏。当前边疆地区的改革开放进入关键期、深水期，意味着进入了社会矛盾的多发期、突显期，单凭政府力量显然难以化解种种复杂难测的社会矛盾。此外，随着利益意识的逐渐觉醒，陆疆社会的利益分化现象日益突出，陆疆各族群众现实需求的公共性和个性化特征同时凸显，一元化的公共服务供给模式在多元化的社会需求面前显然力不从心。纵观当前陆疆治理体系状况，相对国家核心区，陆疆地区基层政府治理理念与方式更为落后、政府失灵问题更为突出；陆疆地区的社会组织化力量更为弱小，官方依附性太强，发展前景的模糊性和不确定性因素多；许多陆疆地区的市场经济发展进程相对滞后，市场环境规范性不够，自发性和随意性太大，缺乏统一规划和综合整治。这些现状极大地制约了陆疆治理体系现代化建设进程，进而限制了陆疆合作型治理的力度和效能。因而，如何借鉴世界各地政府治理体系创新的成功实践，吸纳社会、市场甚至民间力量参与陆疆合作治理，已经成为陆疆现代化进程急需解答的重大课题。

（三）“和平发展、合作共赢”时代主题的呼唤

冷战结束以来，经济全球化、政治多极化、文化多元化不断深入发展，“和平发展、合作共赢”逐渐成为主导世界的时代主题，正如习近平总书记所指出的，“这个世界，和平、发展、合作、共赢成为时代潮流”。〔5〕当前陆疆的区域性问题日益得到重视，诸如跨国非法婚姻、贩卖人口、吸毒贩毒等犯罪问题，跨区域的基础建设工程的共同维护、公共危机问题以及环境污染问题等，常常跨越了政治设计和地理布局上的行政界限，不仅牵涉到国内区域性的利益纷争问题，更牵涉到与周边相邻国家之间的国际责任分担问题。区域性问题的频发，意味着仅凭一方力量独立处置问题和独立承担责任，必然造成治理成本和治理受益的严重不对称，会造成其他方“搭便车”行为盛行，从而阻碍多方合作共赢局面的发生，导致“多败俱伤”的结局。因而，不同国家或地区的政府和民间组织联合起来治理共同面临的跨界和跨域问题，已经成为全球的共识性问题。

陆疆合作型治理模式的建构，虽然主要是就我国陆疆内部的治理现代化而言的，但其合作共赢的理念应当辐射到边境线内外两侧的国家间政府合作、民间交流和市场整合中去。分居陆地边境线两侧的居民，虽属不同国家，但同宗同源，血缘相同、地缘相近，哪一边动荡不居，另一边也难得安宁，从这层意义而言，合作共赢是我国与周边邻国任何一方都不可回避的共同选择。我国陆地边境线长达2.2万公里，与14个陆上邻国山水相连，在恐怖事件、跨国犯罪、气候变化、民族争端和宗教矛盾等各类问题的全球化或区域化特征日益明显的新时期，双边或多边边境地区问题的治理，愈来愈依靠互利共赢的国际合作治理。尤其是进入21世纪以来，邻国彼此之间愈来愈深的利益融合，催生了各式各样的跨国合作组织，对于治理边境地区的非传统安全问题，发挥着不可替代的作用。因此，讨论陆疆治理现代化，必然要把与陆上邻国之间的合作治理机制纳入其范畴之中。总之，不管是特定陆疆地区内部多元治理主体，还是国内不同地区政府之间，乃至不同国家之间，如果在治理过程中彼此割裂、各行其是，甚至互相拆台、恶性竞争，就会产生“1+1<2”的零和甚至负和博弈效应；倘若能始终保持平等、协商的合作态势，必然会产生“1+1>2”的共赢博弈效应。

（四）解决国内区域发展不平衡问题的内在要求

区域发展不平衡是一个国际性和普遍性的难题。受东部地区率先发展、中部地区适时跟进、西部地区（陆疆地区集中在该区域）先放一放的传统区域发展战略布局的长期影响，造成我国不同区域之间发展差距的基数很大。尤其与位于国家核心区的东部发达地区相比，因受制于区位条件、文化因素、历史积淀、治理体系、治理能力等多重障碍，陆疆地区的发展基础薄弱、发展速度缓慢，贫困覆盖面更广，在经济发展、民生保障、收入水平、基础设施、教育资源、公共服务等方面与国家核心区域的差距日益明显。许多地处偏远边境地区的村寨牧场，由于大多处于和陆上邻国之间的交界区，深受邻国社会状况的影响。一旦邻国边境发生内战或社会动荡将直接造成我国相邻的边境地带经济萧条，加之这些地方远离陆疆省区的政治、经济、文化中心，造成发展鸿沟愈拉愈深的恶性循环，易于成为“一穷、二乱、三差、四不管”区域，导致固边安边的人口基础薄弱，易于形成边境地带安全防线的薄弱环节。以上这些状况，若不通过陆疆合作型治理模式的有效实施加以改变，就有可能在偏远边境一带形成陆疆治理与经营的盲区，为国家安全埋下极大的隐患。

对治理国家核心区和陆疆区域发展不平衡问题，当常规经济援助难以奏效、一般治理手段难言理想时，创新陆疆治理模式必然成为最佳选项。作为一种践行区域合作理念的最佳选择，陆疆合作型治理模式既是实现国家核心区和陆疆互利共赢目标的必由之路，更是加快推进陆疆现代化进程的有力武器。确保陆疆合作型治理模式的有效实施，至少需要两方面的理念转变：一方面，国家核心区要彻底改变过去那种一味把资源负担转嫁给陆疆地区，却又一直不采取合理利益补偿的做法，尤其要对广大陆疆地区在顾全“第一个大局”时期所作出的资源牺牲有一个全面清晰的认识，在陆疆合作型治理过程中，要以一种“反哺”的精神从资源、信息、能力上全面帮扶和支援陆疆地区；另一方面，陆疆地方政府要彻底改变固守陈规、自我封闭、自甘落后式的保守主义发展思路，要积极地融入到市场竞争和区域合作的浪潮中，要充分利用国家政策的倾斜照顾和发达地区的对口支援，稳步提升陆疆地区的自我发展变革能力和主动参与合作能力。

（五）通往陆疆善治目标的必然选择

任何一种治理模式创新的落脚点都在于实现现代化的治理目标，陆疆合作型治理模式同样不例外。当前，体现现代化基本要求的治理模式创新，在处于国家核心区的东部发达地区基本上已经进入深入探索和实际运行阶段。与此同时，由于长期受落后的经济基础和思想观念掣肘，处于边缘区域的大部分陆疆地区，其治理模式创新节奏总是要比东部发达地区慢半拍，尤其是许多陆疆基层政府的治理体系变革和治理能力提升总是显得不紧不慢、不温不火，从而导致现有的陆疆合作治理实践所产生的实效有限。这其中固然有历史累积的厚重“欠账”以及陆上邻国经济社会发展普遍落后所产生的“鲶鱼效应”等客观原因，但目前的陆疆治理离现代化治理标准或者善治目标尚有较大距离的现状，仍不容忽视。由于长期受稳定至上的秩序观、“中心——边缘”治理观以及体制转型张力等多重因素影响，许多陆疆基层政府仍然习惯于用单一的政治管制手段和行政干预方式治理陆疆社会，仍然习惯于垄断陆疆社会一切显性的治理资源，这样一来必定会造成两个方面的不良后果：其一，造成潜藏在陆疆社会的极其丰富的隐性治理资源得不到有效开发，导致陆疆社会自我发展和变革的能力难以得到提升，以及陆疆社会自我发展和变革的活力和动力难以得到激发；其二，造成党委、政府、社会、市场之间的职能错位、越位与缺位，导致陆疆各级地方党委本应该发挥的对思想、人力和组织资源的整合治理效能得不到充分体现，导致陆疆地方政府职能转变的速度和力度明显跟不上时代急剧变化的要求，以至政企不分、政社不分、政事不分现象难以消除，导致陆疆社会和市场力量得不到充分开发，极大地阻碍了通往陆疆善治之路。陆疆合作型治理尤为强调处于陆疆治理主导地位的各级党委政府，与处于陆疆社会层面的民间组织、企业组织和广大各族群众之间，实现对国家利益和陆疆各族群众根本利益的相互认同，而这种认同须通过构筑一种平等协商、互相支持、互相信任的合作治理关系来支撑，这是通向陆疆善治目标的必经之路。

三、陆地边疆合作型治理模式的建构

（一）政府与政府的协同模式

作为陆疆合作型治理模式的一种基本形态，政府与政府的协同治理大致可分为纵向、横向、纵横向交错等三种类型，具体包括中央政府与陆疆地方政府之间的协同治理、不同陆疆地方政府之间的协同治理、发达地区政府与陆疆地方政府之间的协同治理、陆疆地方政府内部各部门之间的协同治理。协同合作是合作治理的最高形态，首先要求不同主体要有彼此理解、支持、认同的共同目标，其次要求合作主体实质上的主动参与而不是形式上的被动参与。按照这个标准审视，目前陆疆合作型治理中的政府间协同关系主要还是依赖于被动式的自上而下的行政命令来建构，而主动式的自愿组合的协同关系并不是很普遍。

政府与政府的协同模式，本质上是国家政权系统内部各个子系统的强强联合。根据当前我国陆疆治理的相对落后状况，在较长时期内尚不可能照搬照抄西方发达国家甚至国内发达地区政府治理创新的路径和方式，由国家政权系统集中掌控和调配陆疆治理资源的模式，仍将继续主导陆疆治理过程，自然而然，政府与政府的协同模式也就成其为陆疆合作型治理模式的核心形态。陆疆合作型治理视野下的政府间协同模式，内涵十分丰富。首先包括一般意义上的中央政府与陆疆省区政府之间的协同、陆疆地方政府之间的协同等。中央政府和陆疆省区政府之间纵向协同的中心任务主要集中于国家重大陆疆战略的监督落实和政策反馈。陆疆地方政府之间的横向协同可以说是一种竞争和合作关系的结合体。在区域性问题已成为陆疆问题主流的背景下，某个陆疆地方发生的社会问题可能会牵涉到多个陆疆地方政府的辖区，从而产生连锁效应，“画地为牢”式的治理是陆疆合作型治理模式必然排斥的。“如果说纵向的地方政府间关系具有政治与行政意义的话，那么横向间政府关系主要具有经济意义”。〔6〕除了一般意义上的不同政府层级和部门之间的协同，发达地区政府和陆疆地区政府之间以对口支援为支点的协同关系应当是重点建设的合作类型。对口支援的初衷是中央政府运用强大的集中动员力量，从特殊年代“举全国之力支持东部地区率先发展”的第一个大局向新时期“举全国之力支援陆疆地区加快发展”的第二个大局转变的重大战略调整。实际上，这个层面的政府间协同模式，远远不止发达地区对陆疆落后地区倾力援助单向度内涵，更多地应当是双方通过协同合作实现互利共赢的双向模式，因为双方之间的合作共赢有着相当广泛的基础。一方面，发达地区往往拥有雄厚的经济实力、高端的人才和技术、成熟的治理经验等优势；另一方面，陆疆地区具有广阔的市场空间、富足的旅游文化资源、富余的劳动力等优势，因而，发达地区和陆疆地区的政府间协同合作，应当转变一味予以政策倾斜、财政补助、对口援助等单向度模式，应确立平等协商基础上的互利共赢、彼此依存、有机互动、优势互补式的双向度甚至多向度模式，这正是陆疆合作型治理模式的内在要求。

（二）政府与社会的共治模式

政府与社会的共治模式本质上是治理主体和治理客体之间关系的重新调整，作为一直以来被动接受政府治理的社会组织、群体或个人，愿意与政府一道共同关切社会变化、共同解决社会问题，从传统社会里的消极被动态度转变为现代社会里的积极主动态度，从等级森严的官民对立身份转换为鱼水关系的官民平等身份。作为陆疆合作型治理模式的一种基本形态，政府与社会共治的根本要求是在陆疆治理这出大戏中，陆疆地方政府不再“自编自导”独角戏，而是通过搭建“舞台”，吸引和调动潜藏在陆疆社会内部的多元角色共同参演，陆疆治理这出大戏才会精彩纷呈，缺乏陆疆社会自身参与其中的角色扮演，好比釜底抽薪，得不到陆疆社会的普遍响应和认同。

陆疆合作型治理视野下的政府与社会共治，至少包含两层含义：一是陆疆地方政府对陆疆社会内部资源力量的最大开发；二是陆疆地方政府对陆疆社会本身组织力量的充分吸纳。就前者而言，陆疆社会内部蕴藏着丰富且有特色的情感、文化、道德等资源力量，比如随地缘、血缘和亲缘关系带来的情感纽带力量，随民族风俗而来的传统文化认同力量，随宗教信仰而来的道德规范力量。在陆疆合作型治理过程中，如果陆疆地方政府对陆疆社会内部蕴藏的资源力量不加以深入认识并合理利用，而只是一味地运用由公共权力派生出来的法律规制和制度约束力量的话，不仅会造成陆疆治理成本成倍增加，还会造成既有陆疆治理成效的倒退。就后者而言，陆疆社会内部广泛存在着易于发挥陆疆治理实际功效的民间组织，这些民间组织一般以民族、家族、宗教、习俗、兴趣、爱好、利益等为凝聚媒介，把陆疆社会不同的人群联系在一起，具有不可忽视的组织力量。审视陆疆民间组织的发育现状，大致呈现出官方依附性强、管理规范性不强、发育不够健全有序、分布不够均匀合理等几大基本特点，这些特点表征着陆疆民间组织不够成熟的现状，也意味着陆疆地方政府和陆疆民间组织的合作缺乏坚实的基础，陆疆社会的自治能力难以真正体现于陆疆合作型治理过程之中。因而，陆疆地方政府与陆疆社会之间的共治模式，不应当再是过去那种纯粹的主导与依附、主体与客体的主从关系，而应当是一种优势互补、互相支持、互相促进的双赢博弈关系。

当然，依据过往的陆疆治理历史经验，我们应注意甄别民间组织的合法性，少数带有政治或宗教色彩的陆疆民间组织，极有可能受国外反动势力或宗教极端势力的影响，打着宗教慈善组织等的旗号行分裂破坏之实，对这类所谓 “民间组织”，不但不能与之合作，还应坚决予以打击取缔，因为它已经不是一般意义上的民间社会组织。

（三）政府与市场的互补模式

从资源配置层面而言，计划可以视为政府系统的专属手段，正好与注重自由配置资源的市场手段，组成一对相互对应、相互补充的资源配置手段，计划手段可以克服市场的混乱局面及其外部效应，市场手段则可以克服政府计划的刻板性并激发政府计划的活力。陆疆合作型治理模式之所以必须以政府与市场的互补作为其基本方式，主要基于政府失灵和市场失灵的客观存在，而且许许多多的国家治理案例已反复佐证一个客观事实：政府的失灵可以借助市场力量加以有效克服，市场的失灵则可以通过政府计划力量加以有效克服。

众所周知，市场力量的规范、健康和强大，与完善的交通设施、雄厚的资本实力、丰富的资源条件以及众多的人口基础等几大基本要素密不可分，而这些却是市场本身无法自动产生的，需要通过政府持续制定和实施发展战略规划得以实现。当前，大多数陆疆地区交通条件落后、地广人稀产业弱的特征仍旧突出，造成自身的市场力量始终得不到壮大，市场规范体系也不完善，以至于一些陆疆基层政府在面对外来市场力量滚滚而入时，常常显得准备不足、措手不及。此外，由于陆疆的内生市场主体竞争力不足，加之当地政府对市场体系规范不到位，造成外来市场主体易于取得陆疆资源，产生市场利益分成不均衡和解构传统道德信用体系的双重负面效应，从而增加陆疆地区民族纠纷和社会群体事件的发生几率及复杂程度。因而，构筑陆疆地方政府和陆疆市场力量的互补互促关系，是陆疆合作型治理模式的题中之义。

市场力量的壮大不仅可以激发陆疆地方政府的创新动力和活力，其本身也是陆疆多元合作治理主体结构中的重要一极。在广阔的陆疆地区建立起完善的市场体系，就会吸纳大量的人才到陆疆去创业，进而带来陆疆的产业发展、经济实力的提升、人口基础的巩固等积极治理效应。客观而言，山区阻隔和民族传统一方面造成了陆疆地区的交通不便、观念落后、发展滞后、地广人稀；另一方面，辽阔陆疆却保留了大量未受人为破坏和改造的原生态自然风貌，加上丰富多彩、原汁原味的民族风情和人文特征，潜藏着无法估量的适合开辟旅游市场的自然和人文资源。当前，在国家日益重视陆疆这块巨大的市场空间之时，如若举全国之力对偏远陆疆地区的交通设施加以改善，最大化地挖掘陆疆旅游资源和民族文化资源的潜能，必将产生难以估量的旅游经济效益，也将吸引大量的外地人到陆疆开发旅游文化产业、从事商品贸易，经济的繁荣辅之以宜人的环境，也必定会留住大量的外地人才，陆疆治理现代化也会由此加速推进。因此，陆疆地方政府在有效保护当地原生态的自然和人文风貌的基础上，在陆疆自然资源能够承载的合理范围以及陆疆民众能够承受的心理界限内，更要以一种海纳百川的包容态度和勇于进取的开拓精神，挖掘利用和建立健全具有陆疆特色和优势的市场体系，实现政府计划力量和市场力量的互补互促，这方是陆疆合作型治理之道。

（四）政府与公众的互信模式

政府与公众的互信模式是陆疆合作型治理的实施前提。如果陆疆地方政府与各族群众之间互信关系缺失，必然形成“塔西佗陷阱”①，造成政府合法性流失，执政和行政成本急剧上升，还易于诱发政治动荡。随着市场经济深入发展，社会利益分化日益严重，陆疆各族群众的利益需求也呈复杂化、多样化和个性化特点，需要地方政府主动拓宽吸纳公众政治参与的制度化渠道，真切地回应各族群众的愿望和需求。如果仍然坚持以往单向灌输式的社会需求满足模式，可能造成群众与政府之间的认知错位，导致官民互信程度下降。一方面各族群众的多样化、个性化和合理化利益诉求难以满足，另一方面地方政府公信力下降。

当前，很多陆疆地区由于交通基础设施极其落后，群众到县乡政府办事都很不方便。在有些地方，群众要带上干粮花上很长时间徒步十几公里甚至几十公里山路，有时却因少数政府机构或公务员的官僚主义习气而遭到拖延或推诿，造成群众对基层政府及其公务员的失望，严重损坏了地方政府的形象。如果陆疆基层政府在当地群众中一次次地造成不良影响，而政府对自身工作作风却毫无反省和改进，则很快失去群众的信任。近些年来，陆疆社会发生的一些冲突事件，就是由于基层政府与当地群众之间长期的沟通不畅和互信不足而酿成的。一旦基层政府与公众之间的互信关系受损，基层政府往往会缺乏与公众开展合作治理的信心和意愿，转而一味迷恋各种强制性的维稳手段，简单地推行规制主义的治理方法，反而加剧了政府与公众的相互不信任，从而形成一种恶性循环。与此同时，一旦陆疆各族群众对陆疆基层政府的不信任心理愈加严重，就会形成“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的这样一种与政府打交道的非理性方式。

政府与公众的相互信任模式既是陆疆合作型治理模式的一种基本形态，更是陆疆合作型治理模式的主要动力源泉，因为只有贴近民众最真实需求和满足民众最真挚情感的合作治理，才是最为有效的深度合作。陆疆地方政府应该“高扬以人为本的治理理念，主张以边疆各族群众最关心、最直接、最现实的重要需求为施政的出发点，制定和推行最能够满足各族群众合理需要的公共政策，充分体现出对各族群众的尊重、关心和爱护，以此培植各族群众对党和政府的认同感、对各民族间生死与共的血脉感、对国家的忠诚感、对边疆加快发展的使命感和责任感，形成完整健康的情感纽带，提高边疆治理的效能。”〔7〕陆疆合作型治理视野下的政府与公众互信模式，可以从显性和隐性两个层面对政府与公众的互信关系予以建构。其一，通过正式的法律规制把政府的权力边界与责任界限、公民的权利范围与义务内容明确规定下来，为政府与公众间的良性互动创造一个公开、透明、规范的制度环境，从而建构一种显性层面的互信关系；其二，隐性约束力量即非正式的软约束力量，要通过深入推进社会主义核心价值观及其引导下的主流文化在陆疆地区的广泛传播，积极正面地调动陆疆社会内部潜藏的隐性约束力量，发挥传统文化、民族习俗、宗教信仰、道德准则等非正式的软约束力量，最终实现显性互信和隐性互信的兼容并蓄。

〔参考文献〕

〔1〕周平.我国的边疆治理研究〔J〕.学术探索，2008（2）.

〔2〕恩格斯.反杜林论〔M〕.北京：人民出版社，1970：124.

〔3〕方盛举，吕朝辉.中国陆地边疆的软治理与硬治理〔J〕.晋阳学刊，2013（5）.

〔4〕〔美〕罗伯特·阿格拉诺夫，等.协作性公共管理——地方政府新战略〔M〕.李玲玲等译.北京：北京大学出版社，2007：28.

〔5〕习近平.顺应时代前进潮流促进世界和平发展——在莫斯科国际关系学院的演讲〔EB/OL〕.（2015-03-01）〔2013-3-23〕.http：//theory.people.com.cn/n/0325/C40531-20902911-2.html.

〔6〕林尚立.国内政府间关系〔M〕.杭州：浙江人民出版社，1998：24.

〔7〕方盛举.论我国陆地边疆的情感型治理模式〔J〕.云南行政学院学报，2013（5）.

（责任编辑：周中举）