推动五个同步 实现一个统一

■文/本刊记者

推动五个同步 实现一个统一

■文/本刊记者

国务院日前发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，自2014年10月1日启动实施。《决定》是如何出台的？有哪些重大变革？贯彻实施需要注意什么问题？为此，本刊记者专访了人力资源社会保障部副部长胡晓义。

记者：养老保险“双轨制”成为近年社会高度关注的一个热点，国务院《决定》终于使这一改革“破冰”，请您谈谈这项改革的推出背景。

胡晓义：“双轨制”这个词是民间发明的，但也很形象。机关事业单位60年来一直实行单位保障方式，而企业从上世纪90年代已经改革为社会化养老保险方式，确实是双轨运行。这是怎么形成的？简要说有其特定的历史成因。上世纪80年代以前，机关事业单位和企业职工的退休制度是分别按照不同政策法规执行的，客观讲当时就是双轨，不是单轨。但因为它的待遇计发机制和档次设计大体是一样的，又是计划经济时代，所以大家当时不是太在意这件事。“叉路口”出现在1984年，党的十二届三中全会揭开了市场经济体制建立和发展的序幕。企业要改革成为自主经营、自负盈亏的市场主体。但单位负担畸轻畸重，怎么平等地参与市场竞争？企业破产后退休人员怎么办呢？所以从基层开始了改革探索，实行社会统筹的养老保险制度。上世纪90年代，全面推进企业的基本养老保险制度改革，建立了社会化的养老保险制度，后来进一步发展成为社会统筹和个人账户相结合的养老保险制度。但机关事业单位和企业不一样，客观地讲，它不在经济体制改革最前沿的部位，所以它的改革是以规范公务员制度和事业单位人事薪酬制度为重点，养老保险制度改革没有全面部署。

养老保险领域两种制度并行，产生了很多矛盾。首先制度内部至少有两个矛盾。一是单位间的负担不一样。特别是事业单位千差万别，一些基层事业单位不堪重负，甚至出现了拖欠退休人员退休费的情况。二是待遇确定划档比较粗，不能充分体现工作人员职业生涯的贡献。网上有一个形象的说法叫“提职一日游”，因为是按照最后工资来确定退休费，所以可能有些不守规矩的单位到你临近退休之前给你提一个职务，把工资涨上去，就可以多拿退休费。从全社会看也有两个突出问题，一是人员交流困难。因为制度不同，待遇衔接非常复杂，在一定程度上阻碍了人力资源的合理流动、优化配置。二是待遇差问题。机关事业单位、企业同类人员的待遇差别拉大，引起了社会不公的诟病。

自上世纪90年代以来，一些地区和行业对改革机关事业单位养老保险制度进行探索，先后有28个省市开展了局部试点。2008年，国务院决定在5个省市先行开展事业单位养老保险制度改革试点，与事业单位分类改革配套推进。这些改革，由于没有更高层次的整体设计，政策的统一性、规范性不足，因而并未从总体上、根本上改变现行退休制度；但把改革中的主要矛盾梳理得越来越清晰，也取得了一些局部经验，应该说，为全面实施改革奠定了实践基础。

记者：从您介绍的背景看，这次改革带有根本性、制度性，而不是局部的政策调整，牵动面很大，制定改革方案一定是个复杂的过程。以您的经历，您认为其中最大的困难是什么？应怎样评价这次改革的主要意义？

胡晓义：党中央、国务院高度重视，党的十八大和十八届三中全会明确提出要推进机关事业单位养老保险制度改革。按照这一决策部署，2013年以来，我部会同有关部门成立了改革工作小组，加强养老保险顶层设计研究，着重就机关事业单位养老保险制度改革问题深入开展研究，总结地方探索和局部试点经验，广泛听取意见，精心测算论证，形成了改革方案。中央政治局常委会和国务院常务会议先后审议通过了改革方案。应该说，国务院《决定》的出台，从一个侧面反映了国家重大决策的科学化、民主化进程。

这次改革虽然叫“机关事业单位养老保险制度改革”，但实际牵扯面非常大，是一个非常复杂的系统工程。从制度内部而言要转制度模式，这是根本的变化，要改计发办法，改待遇确定机制，将来还要改待遇的调整机制。跨出这个制度看，首先是相应的配套政策，工资制度怎么完善，如何与养老制度相衔接？再往外围看，企业职工养老保险，要并轨、要统一，问题很多，非常复杂。再进一步，除了职工，还有其他社会群体，如城乡居民的养老保险怎么考虑？低保家庭怎么考虑？在我多年来直接参与的各项改革当中，这件事综合性最强。最大的困难是要综合平衡各个利益群体，把我们能考虑到、社会反映突出的因素都尽可能吸收进去。

这次改革是贯彻党中央全面深化改革、全面推进依法治国的决策在社会保障领域的具体实践，也是我国养老保险体系建设的一项重大突破，具有里程碑意义。

一是有利于统筹推进城乡养老保障体系建设。近年，随着城乡居民养老保险制度的全面建立，社会化的养老保险制度已经覆盖全国8.3亿多人，只有5000万机关事业单位职工和退休人员游离在养老保险制度之外，成为制度全覆盖的“短板”和“空白”。改革机关事业单位养老保险制度，是加快推进覆盖城乡居民的社会保障体系建设，确保实现全面建成小康社会目标的重大举措。

二是有利于促进机关事业单位深化改革。建立统筹互济、社会化管理的养老保险制度，有利于分散单位的退休费用负担，确保机关事业单位养老金发放，维护工作人员的合法权益，是形成能进能出、合理流动的用人机制的有力制度保证。

三是有利于逐步化解“待遇差”的矛盾。机关事业单位工作人员个人不缴费而享受较高水平的退休费、权利与义务不对应，成为近年社会热议的焦点矛盾之一。改革后，机关事业单位与企业实行相同的养老保险基本制度模式和政策，可以逐步化解同类人员待遇差距拉大的矛盾，更好体现制度公平和规则公平。

四是有利于全面体现工作人员的劳动贡献。将现行退休费计发办法改为按缴费水平、缴费年限确定基本养老金待遇，多缴多得、长缴多得，能够更加全面地体现机关事业单位工作人员整个职业生涯的劳动贡献，进一步增强激励性。

记者：国务院《决定》有12条，与原来制度相比有哪些重大变革？

胡晓义：机关事业单位养老保险制度改革的基本思路是“一个统一、五个同步”。

“一个统一”：就是机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，都实行单位和个人缴费，都实行与缴费相挂钩的养老金待遇计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。在此基础上，形成城镇职工和城乡居民基本养老保险并行的两大制度平台，并可相互衔接，从而构建起完整的城乡养老保险制度体系。

“五个同步”：一是机关与事业单位同步改革，二是职业年金与基本养老保险制度同步建立，三是养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，四是待遇确定机制与调整机制同步完善，五是改革在全国范围同步实施。“五个同步”突出了改革的系统性和协调性，综合平衡各种关系，有助于形成社会共识，保证改革顺利推进。

改革的重点政策主要有9项，体现了一系列重大变革。

第一，改革范围。按照公务员法管理的单位、参照公务员法管理的机关（单位）、事业单位及其编制内的工作人员参加社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险，从而根本改变了制度模式，从单位保障变为社会保障。

第二，缴费基数和比例。与企业职工基本养老保险政策是基本一致的，有利于实现制度之间的衔接。这是养老保障筹资机制的重大变革，从较为单一的由财政供款为主的渠道变为单位和个人缴费、财政承担养老保险基金的兜底责任的多渠道筹资，形成单位、个人、政府共担的新机制。

第三，基本养老金待遇计发办法。由原来按“最终工资”的一定比例分档计发退休费，改为主要按照本人历年缴费多少、缴费期长短来计算养老金标准。这与企业职工的基本养老金待遇计发办法相一致，更加公平，也更富有激励性，有利于引导单位为每个职工、每个在职职工为自己将来的养老保障依法履行缴费义务。

第四，改革前后待遇的衔接政策。总的原则是“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”。 “中人”是指改革前参加工作、改革后退休的人员。他们在改革前的没有实行个人缴费的工作年限确定为“视同缴费年限”，同时设定一定期限的过渡期，体现了平稳过渡的改革方针。

第五，基本养老金待遇的调整。改革后，机关事业单位退休人员与企业退休人员以及城乡老年居民基本养老待遇调整统筹考虑。这也是一个重大变革，避免相互攀比，逐步建立起兼顾各类人员的养老保障待遇调整机制。

第六，严格基金管理和监督。机关事业单位养老保险基金单独建账，与企业职工基本养老保险基金分别管理使用。基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，专款专用，确保安全。

第七，养老保险关系转续。无论哪种转移方式，工作人员转移前后的缴费年限（含视同缴费年限）连续计算。这有利于促进人力资源的合理流动和优化配置。

第八，建立职业年金。职业年金在机关事业单位实施，工作人员退休时，依据其职业年金积累情况和相关约定按月领取职业年金待遇。这有利于构建多层次养老保险体系，优化机关事业单位退休人员养老待遇结构。

2014年5月22日，胡晓义副部长到人社部社保中心听取有关机关事业单位养老保险模拟测算汇报。

第九，加强经办服务。机关事业单位养老保险原则上实行属地化管理。退休人员基本养老金由社保机构确保按时足额支付，提供方便快捷的服务，从而更好地保障退休人员的基本生活和合法权益。

记者：改革关系到每个人的切身利益，您能否比较具体地细化到个人层面来介绍一下，在改革前和改革后机关事业单位人员待遇有什么样的变化？

胡晓义：因为牵涉到自身利益，每个人都会从切身感受来评价这次改革。先说宏观，这次养老保险制度改革到底改了什么？第一，改了制度模式。由原来单位自己管自己的退休人员，现在变成了一种社会化的制度安排，单位退休抚养比不平衡的经济风险被分散掉了。第二，改了待遇确定机制或者叫做养老金的计发办法。原来的计发办法是参照两个因素，一个是以退休前一个月的工资作为计发基数；另一个是按工作年限分档，但比较粗。比如在一个十年段中，21年和29年没有什么区别。改革后，按照缴费年限和缴费的工资来计算，体现了一个导向，缴费时间越长待遇越高，缴费水平越高待遇越高。还有一个技术上的转变，就是细化到每一年甚至每个月的缴费，从而体现了一个工作人员整个职业生涯的劳动贡献，这是很大的机制变化。

再说个人待遇。退休人员待遇改革后到底是高了还是低了？要按照文件规定，按照自己的具体情况计算，是非常专业性的工作。从政策设计上考虑，我们力争改革后大家的待遇水平不降低，而且能随着经济发展不断地有所提升。从这个设计基点出发，实施结果将是绝大多数人待遇水平都会有所增加，至少是不降低。当然实际情况千差万别，也很难保证到每一个人，所以还有过渡期的措施，“新老对比，保低限高”，可以保障待遇水平总体不降低。这种政策设计也给大家一个清晰的信息提示，就是要积极缴费、如实缴费，这是对自己利益的最好保障。

在制度安排设计上，我们既考虑各方面的平衡，又考虑到缩小同类人员待遇差。但在具体实施中，肯定会有各种各样的矛盾和问题。大家应当认识到，改革是渐进的过程，现在重点是解决制度的并轨、统一问题，实现规则公平、制度公平。大量具体问题还需要在改革实践中逐步化解。

记者：机关事业单位养老保险刚刚启动，没有基金积累，社会上有不少人认为财政短期内将承受巨大变化。另外，改革后，机关事业单位普遍建立职业年金，对企业职工而言会不会产生新的不公平？

胡晓义：机关事业单位现在在职职工3000多万人，退休人员1500多万。改革后，既要为在职职工养老保险缴费筹资，又要保证已经退休人员的基本生活，资金的需求量确实很大。这个问题怎么解决？通过多年改革实践，我们已经摸索了可行的路径，就是把集中的矛盾分散来处理，用时间的推移来逐步解决这个问题。现在养老保险的基本制度模式是现收现付，部分积累，主要是代际赡养的模式，工作的一代缴费来供养已经退休的一代。所以实际上不完全是看上去那样同时筹措两笔巨额资金，而是可以做财务上的转化。当然，随着老龄化程度的加剧，将来的负担会越来越重，这需要做长期的制度安排。但就现实财政能力而言，完全可以安排好现在的在职职工缴费和退休人员养老金发放，对长远的资金平衡问题需要积极采取措施，妥善解决。

在机关事业单位建立职业年金的同时，要积极引导企业年金更快地发展，使更多的企业职工能够不但有基本养老保险保障，而且有补充养老保险，这样才有利于整个社会公平。目前，政府部门已经出台了一系列政策，包括企业年金缴费的税收优惠政策。当然这需要一个发展过程，因为企业的情况千差万别，有经济实力的企业才能够更早更快地为企业职工建立企业年金。相信再有几年或者更长一些时间，企业延揽人才的手段不单是工资多少、有社保，还要有企业年金。

记者：改革实施中还会有什么矛盾？还要注意哪些问题？

胡晓义：国务院《决定》确定了改革的基本制度和主要政策，在贯彻落实中还会遇到许多具体问题，必须切实加强领导，精心组织实施。当前，最重要的是要解决好4个问题：第一，坚持循序渐进、稳步推进改革的原则。当下，先集中解决机关事业单位与企业养老保险制度不统一的问题，迈出制度并轨的决定性一步，缓解突出矛盾，再结合顶层设计，逐步完善相关政策，理顺各方面关系，实现养老保险制度的可持续发展。第二，我国地区发展差异大，各个行业、各类单位情况复杂，实施国务院《决定》还要依据实际情况细化政策措施，需要各地区、各部门在统一制度的框架下，周密制订具体实施办法。第三，要统筹兼顾。机关事业单位养老保险制度改革是当前重点任务，必须下大气力抓好。但同时要考虑其他相关群体的政策安排，综合平衡各方面利益关系，增强改革的协调性、系统性。第四，加强宣传，引导广大干部职工和社会各界正确认识改革的重大意义和主要政策，了解支持改革，主动参与改革。各级人社部门作为政府社会保险主管机关，将深入调查研究，了解实际情况和改革中出现的新问题，不断完善政策措施，使这项重大改革顺利实施。