创新管理机制 提升项目管理水平——新余市在移民项目中引入第三方管理机制的实践与探索

□ 官爱珍 王 力 郭晓红 何 硕

第三方人员参与分宜县移民项目验收

近年来，新余市扶贫和移民办根据实际，结合移民项目特点大胆创新，积极尝试在移民项目管理中引入第三方管理机制，充分利用第三方中介机构的专业技术和管理手段，加强对水库移民项目的建设和管理，有效提升了项目管理效益。

一、引入第三方管理机制前移民项目管理现状与问题

新余市有大中型水库7 座，农村移民90908 人。每年水库移民项目资金多达5000 余万元，移民扶持项目近500个。因此，移民项目管理任务十分复杂艰巨，实际管理中存在着一些无法回避的困难和问题。一是人员力量不足，管理难以到位。新余市水库移民项目遍布全市“一县三区”38个乡（镇、场、办事处），320个行政村和1223个村小组。要管理好所有的移民项目，需要大量的人员和时间。然而，我们面临一个最大的问题就是编制少，人员不足，县（区）尤为突出。有的单位分管移民工作的就一两人，但同时还兼顾着民政等其他工作，要所有工作都齐头并进，心有余而力不足。加之，移民项目一个突出特点就是项目规模小、覆盖地域宽、点多、面广、分散。有的乡（镇）、村(组)地理位置十分偏僻，查看一个项目要花上一天甚至更多时间。每个县（区）都有数十个，甚至好几百个项目，对每个项目立项、建设、验收等各个环节都要监管到位，基层工作任务十分艰巨。这样项目管理中就难免出现走马观花、流于形式等问题，管理效果也会打折扣。二是专业人才缺乏，技术管理手段滞后。新余市每年移民扶持项目涵盖农田水利、基础设施、社会事业、生态及环境、生产开发等六大类24个小项。要管好这些项目，离不开必要的技术手段，需要储备一批水利、交通、房建、市政、农业等各行各业的技术人才。目前，各级移民部门懂技术会管理的专业人才还比较缺乏，这是制约当前移民项目管理水平的主要瓶颈。全市移民干部职工业务都较精通，但懂项目技术的不多，项目管理基本还停留在工作业务指导层面，主要管理手段就是提要求、催进度、查资料和形象验收，对项目深层次的质量、效益等管控不够深入，管理中不懂不会的问题还比较普遍，难以真正达到管理的目的和效果。

二、第三方管理机制在移民项目管理中的实施与运用

所谓第三方管理机制，就是指由政府购买服务，聘请独立于移民管理机构和项目建设单位，具有权威性、专业性的中间机构或组织，由他们依据行业标准来对项目进行技术服务管理，并做出一般性项目评价报告的一种制度，好处在于其是作为独立于管理机构和建设单位的“第三方”，有利于客观公正地对项目进行监管评估。

（一）第三方中介机构的选定。我们根据移民项目管理特点，从政府投融资项目工程预决算审核机构的采购库中选定第三方中介机构。所选第三方中介机构必须具有能够独立承担扶贫和移民项目管理的相关资质和能力，是经国家有关部门审核年检的实体机构，并已列入政府投融资项目工程预决算审核机构采购库的单位。我们在综合考察各单位的资质、能力、信誉、业绩的基础上从优选择。中介机构选定后，以县（区）为单元，以某一类或几类项目为服务对象，由各县（区）扶贫和移民管理机构与之签订《项目技术服务协议书》，明确双方各自的责任和义务。

（二）第三方中介机构的技术服务。第三方中介机构技术服务项目，包括财政专项扶贫资金项目、大中型水库移民后期扶持项目和小型水库移民解困项目。技术服务内容主要是，按照项目规模要求，编制项目建议书、可研报告、初步设计等，对项目建设过程实施管控，并参与项目竣工验收。技术服务步骤分为：一是根据县（区）扶贫和移民管理机构提供的年度项目计划，对每一个项目村（组）的基本情况进行调查统计，并按照有关规定，编写项目建议书、可研报告、初步设计书，完成项目的估、概（预）算。二是跟踪了解掌握项目建设的形象进度、质量安全和隐蔽工程的建设状况。三是根据施工单位的完工验收申请，在有关部门的协同下，对项目建设数量质量现场检测和记录，并编制工程决算书。四是向建设单位提交有关资料，配合县（区）扶贫和移民机构完成对项目的竣工验收。

（三）第三方中介机构的技术服务费用。我们根据移民项目的特点，依据国家和省有关规定，并参照水利、交通、农业等部门的计费方法，按照项目资金1.2%的标准计提中介技术服务费用，并从项目资金中提取，由项目承建方在项目竣工验收后支付给第三方中介机构。

三、第三方管理机制在移民项目管理中的作用和意义

（一）第三方管理机制是移民项目管理中一种有效的管理手段和方法。在过去单一的项目管理模式下，移民管理机构自身存在人员紧缺、技术力量薄弱、技术管理手段滞后等难以克服的困难；加之，各地移民机构管理队伍水平参差不齐，管理效果也呈现出很大的差异性，项目管理难以达到预期效果。引入第三方中介机构，不仅可以充分发挥他们的技术优势和管理经验，为移民管理机构和项目承建方提供技术服务和管理意见，弥补移民机构的管理短板，降低项目成本，提高项目质量效益；而且可以使内外两种管理资源相互结合，两支队伍优势互补，达到效益最大化的目的。

（二）反馈信息，提供决策依据的作用。第三方中介机构是移民项目管理中的一双眼睛，其首要的作用就是及时反馈信息，为决策提供依据。项目建设前，第三方中介机构对项目情况进行实地勘察论证，编写项目建议书、可研报告、初步设计书，完成项目的估、概（预）算，是项目投资决策的主要依据；项目动态管理全过程中，第三方中介机构能及时跟踪了解掌握项目在进度、质量、安全、工艺和隐蔽工程等方面出现的问题，并提出改进措施及补救方法，既为项目管理机构调整计划、进度等相关决策提供了客观依据，也对未来项目建设的决策起着重要的参照作用；项目完工后，第三方中介机构参与项目验收，并对项目进行一般性监评，通过经验教训的反馈，积累基础资料，提供科学依据，以便调整和完善投资政策和发展规划，提高决策水平，防止具有共性或重复性的问题再出现。

（三）规范管理，强化监督的作用。第三方中介机构有懂技术会管理的专业技术人才、稳定的专业团队、丰富的管理经验和良好的协作意识，在移民项目规范管理，强化监督中发挥着不可替代的作用。一是项目管理责任主体更加明确。移民管理机构履行行政职责，主要搞好政策管控和业务指导，第三方中介机构负责技术服务，两者相互结合，互为补充。二是项目管理工作更加高效。第三方中介机构具有专业技术优势，精通工程技术，熟悉工序工艺标准要求，可以很好地弥补扶贫和移民管理部门在这方面的不足，能够有效防止项目建设中的质量和安全问题，提高工作效率。三是项目监管更加规范。一方面，第三方中介机构结合项目规划加强对项目预算执行情况的监督管理，确保每一分钱都用于项目建设之中。另一方面，项目竣工后负责对项目进行决算，编制项目决算书，移民管理部门依据其提供的决算报告对项目建设方进行资金支付。这样项目管理程序规范了，既有效地保护了项目资金的使用安全，又保护了干部的政治安全。

四、第三方管理机制在移民项目管理中的问题和不足

（一）第三方管理机制缺乏必要的政策支持。第三方中介机构参与项目管理作为一种全新的移民项目管理模式，是我们的一次探索和创新，在省内尚属新鲜事物。省办虽然对此给予了充分肯定和高度评价，但到目前为止仍没有具体的文件政策和指示精神，对于如何运用和具体实施这一制度缺乏可操作性的政策依据，地方各级在实际运用中还存在瞻前顾后，放不开手脚，不敢大胆作为的现象，制约了这一管理模式的进一步发展完善。

（二）第三方管理机制有待于进一步健全完善。目前，我们所尝试的第三方管理机制还处于探索阶段，制度本身还不够健全完善，还没有形成完全成熟的经验模式。一是缺乏必要的责任约束机制。在现有的模式下，对第三方中介机构存在重使用轻管理的倾向，对技术服务强调较多，而对其责任和义务要求不够，缺乏必要的约束管理手段。二是缺乏必要的考核激励机制。目前，我们对第三方中介机构还没有形成一套完善的绩效考核制度，绩效的优劣差别体现不够明显；加之，在计提第三方费用时也只考虑了技术服务费用，第三方服务中设备、交通工具、期间膳食全部自理，并全责承担自身的安全。因此，第三方技术服务的参与积极性不够高。

（三）第三方技术服务费用有待进一步明确。一是技术服务取费标准有待于进一步探索。目前，我们所采用的取费比率是在参照其他部门基础上，并结合移民项目实际情况确定的。在实际工作中略显偏低，不尽合理，还需实践和探索；二是技术服务经费来源有待于上级明确。由于上级没有项目的间接费用概预算，因此我们只有从项目资金中进行计提，这样势必减少项目资金，影响项目规划。三是技术服务费用的支付有待于规范。虽然技术服务费用是从项目资金中计提，但由于缺乏政策支持，县(区)不能负责支付，只能采取由承建单位直接支付第三方。这样就可能存在承建方支付技术服务费用不及时或者不一次性支付，第三方将面临着向大量分散的承建方追债的难题。同时，由于服务费是通过承建方支付，第三方技术服务的质量保证金无法收取，而且也增加了县（区）财务人员的工作量。

五、第三方管理机制在移民项目管理中的发展与完善

（一）发展完善第三方管理机制，需要顶层设计。第三方中介机构参与移民项目管理需要省办从政策和制度层面上给予支持。第三方的技术服务需要有规范性和可操作性的指导意见，对第三方的使用管理和绩效考核要有制度规范，第三方的技术服务费用计提标准、资金划拨、经费使用管理等都应有据可依。因此，我们迫切期待省办能够因势利导，及时组织调研，出台相关文件政策和制定具体实施办法或细则，为我们提供政策支持，推动这一新事物向前发展，促进第三方机制不断健全和完善。

（二）发展完善第三方管理机制，需要经费保障。鉴于技术服务费用中存在的问题，我们建议省办组织专家进行合理性论证，测算出一个科学合理的取费标准，既不影响项目规划发展，又能提高第三方中介机构参与项目管理的积极性，保证技术服务高效运转。同时，我们建议省办在进行项目规划时，能把技术服务费用纳入概预算，并将项目技术服务费用从项目资金中单列出来，以项目间接费用形式直接划拨各县（区），由各县（区）移民管理机构统一支付第三方中介机构。这样不仅可以减少支付手续，提高办事效率；而且可以质押第三方的质保金，以确保技术服务的质量和效率。

（三）发展完善第三方管理机制，需要制度跟进。一要进一步完善第三方的技术服务机制。下一步要把引进项目监理作为完善第三方管理机制的重要内容，不断拓展技术服务内容，把项目建设的全过程纳入服务之中，尤其是要加强对隐蔽项目的过程指导和监控；同时，也要加强对项目资金的监督管理，确保项目预算执行的严肃性和项目资金的安全性。二要不断健全完善责任约束机制。在充分发挥第三方中介机构技术服务的同时，要注重加强对其的约束管理，尤其是要加强责任约束，探索和建立技术服务责任保证金制度，从技术服务费用中计提一定比例费用作为技术服务保证金，以强化第三方的责任和义务。三要不断健全完善考核激励机制。要不断实践和探索对第三方的绩效考核，制定科学合理的考核办法；要建立严格的奖惩制度，做到奖罚分明；要充分运用考核成果，实行优胜劣汰，充分激励第三方中介机构参与移民项目管理的积极性。