乡村治理中的农民政治认同问题探讨

谭德宇，张业振

（1.湖北民族学院，湖北恩施 445000；2.中国青年政治学院，北京 100089）

乡村治理中的农民政治认同问题探讨

谭德宇1，张业振2

（1.湖北民族学院，湖北恩施 445000；2.中国青年政治学院，北京 100089）

在乡村社会，农民既是乡村治理的主体，也是政治认同的主体。乡村治理必须以乡村社会和谐稳定为前提，而乡村的社会和谐稳定又与农民的政治认同度息息相关。农民利益的实现需要凸显农民的主体地位，乡村治理发展的目标是趋向乡村“善治”，于是“善治”理念便对提升农民政治认同提出了具体要求。

乡村治理；农民；政治认同；乡村善治

历史和现实告诉我们：农民问题始终是中国社会发展中的根本问题，必须高度重视农民问题。中国农民不仅是乡村治理的主体，也是政治认同的主体之一，而其政治认同又与乡村治理息息相关。农民这一特殊群体的政治认同程度不仅是影响乡村治理绩效的关键，更是影响乡村稳定和谐，实现乡村善治的重要因素。因此，在全面建成小康社会，努力实现伟大“中国梦”的今天，探讨乡村治理中的农民政治认同问题具有十分重大而深远的意义。

一、乡村治理必须以乡村社会的和谐与稳定为前提

所谓乡村治理是一种综合治理,它要把农村的政治、经济、文化、社会诸元素都统摄进来，以更广泛、更宏大的视野观察和治理农村生活，而不仅仅是囿于单纯民主化治理的村民自治。也就是说，乡村治理是通过由国家基层政权和乡村社会共同作用而形成的公共权威来实现对乡村社会公共事务或共同事务调控和治理的过程。[](p80)在这一过程中，必须以乡村社会的和谐与稳定为前提。

（一）乡村治理必须坚持社会稳定的基本前提。

乡村治理是一项长期的历史任务，也是一个新的时代课题，需要研究和解决的问题还很多，不可能立竿见影、一蹴而就。邓小平同志曾指出：“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”[2](p274)因此，乡村治理必须以乡村社会稳定为基本前提，失去这个前提，一切都是空谈。同时，乡村社会稳定也是乡村治理的重要内容，如果乡村社会不稳定，乡村治理也就无从谈起。长期以来，在以社会稳定为基本前提的乡村治理实践中，整个农村社会良性发展，成效显著。即使在世界社会主义遭受巨大挫折时，中国社会仍然能够高举中国特色社会主义大旗，能够在中国特色社会主义道路的探索实践中依然保持有序的稳定；在城市些许骚动之日，农村却能表现出相当程度的平静。因此，“中国的稳定得益于农村的稳定”[3](p41)。

（二）乡村治理必须坚持社会主义社会和谐的本质属性。

党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，开门

见山地指出“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性”，首次把构建和谐社会的问题提到中国特色社会主义本质属性的高度，这是一次重大的理论创新。社会和谐本身就具有中国特色，是社会运行、发展、进步的一种最佳状态，是中国特色社会主义优越性的一种体现。社会和谐不仅是社会主义新中国区别于旧中国的本质属性，同时也是中国特色社会主义道路区别于资本主义社会的本质属性。乡村治理的一切的出发点，都应是“为了农民、依靠农民、发展农民”，都是为了让广大农民在和谐社会的乐土中过上更加幸福美满的生活。乡村治理是中国特色社会主义建设中的关键一环。因此，在乡村治理实践中必须坚持和体现社会和谐的本质，按照党和政府总体要求，充分调动和发挥广大农民群众的积极性、主动性和创造性，加快构建和谐乡村社会。

（三）乡村治理必须坚持满足村民圆梦的目标追求。

2012年11月，习近平在参观《复兴之路》展时，首次提出了“中国梦”的概念。他指出：“每个人都有理想和追求，都有自己的梦想。现在，大家都在讨论中国梦，我以为，实现中华民族伟大复兴，就是中华民族近代以来最伟大的梦想。”[4]良好的乡村治理就是要帮助广大农民群众实现他们的梦想，农民“期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好”，[5]就是他们最真切、最朴实的梦想。中国农民从来都不缺乏梦想精神，他们敢想敢做、勇于创新。新中国成立以来，中国农民在“追梦、圆梦”过程中，实现了一个又一个奇迹，解决了社会主义初级阶段的中国在前进过程中的许多重大问题。邓小平同志高度肯定了农民这种行为，他指出：“农村搞家庭联产承包，这个发明权是农民的。农村改革中的好多东西，都是基层创造出来的，我们把它拿来加工提高作为全国的指导。”[6](p382)因此，在乡村治理的实践中，必须坚持村民圆梦的目标追求，让广大农民群众享受到切切实实的改革发展的硕果。

二、乡村的和谐稳定与农民的政治认同度息息相关

政治认同应是政治主体认识政治现象、参与政治活动，并对其产生能动心理反应的过程。其中，政治认同的主体是公民，这里特指具有中国公民身份的农民。政治认同的客体是指政治认同的对象或内容，政治认同的外部环境是指一切对政治认同产生影响的外部因素。事实上，乡村社会的和谐稳定与农民的政治认同度密切相关。农民的政治认同既是乡村社会团结的必要条件，又是乡村和谐稳定的重要基础。同时，研究农民政治认同又离不开其认同产生的时空土壤，具体来说，也就是离不开乡村社会的和谐与稳定。因此，乡村的和谐稳定与农民的政治认同二者是互构共生的，是辩证统一的关系。

（一）农民政治认同程度直接影响了乡村社会的稳定与和谐。

无论是从数量上，还是从历史功绩上来说，农民在中国社会始终具有十分特殊的地位。总结中国革命、建设和改革的实践经验，我们可以发现：农民政治认同程度直接影响了乡村社会的稳定与和谐。农民的政治认同度越高，越有利于乡村和谐稳定，越有利于乡村良性治理。反之，则不利于乡村社会的和谐稳定发展。为什么这样说呢？

一是农民政治认同是乡村社会团结的必要条件。社会学家涂尔干提出了社会“有机团结”和“机械团结”的概念，他认为，一个有效率的社会必定是有机团结的。只有组织起来才会更有力量。然而，中国乡村社会实际上是一个分散的，而不是组织起来的社会。因此，要想将“一盘散沙”的乡村社会整合到国家体系中来，仅仅依靠外部性的政权机构是远远不够的，必须提高农民的政治认同度。从政治学的角度来看，中国之所以能够成功地完成乡土政治整合，再造乡村团结，很大程度上得益农民的政治认同的提高。无论是早期的土地革命，还是确立村两委、取消农业税等等，都极大地提高了农民的政治认同，特别是对党和政府的认同，“从而将一个传统的乡绅社会改造为一个现代政党领导和组织下的政治社会”。[7](p11)

二是农民政治认同是乡村和谐稳定的重要基础。“亲其师，信其道”，信任是一种无形的力量，政治信任则是政治认同的前提。但在当前却表现出很多不和谐的因素，出现了一种“信任问题”。有田野调查发现，农村基层干部心里装不下农民，对乡村工作和农民存在不少抱怨，认为农民天生素质差、不愿意配合工作等等。而农民们对农村基层干部也并无好感，他们认为干部都只搞权钱交易，没有一

个好东西。有数据表明，当前农民与政府的关系存在较大层级差异，农民对不同级别政府的主观评价和态度成反比例关系（见表-1）。如果任由这种状态的发展，后果将不堪设想，极易导致基层政府形成“塔西佗陷阱”。当政治认同客体失去公信力时，无论是说真话还是假话，是做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。这样一来，农民政治认同的积极性就会受到极大的创伤，就可能会大大降低认同的程度，甚至成为一种反对的力量。近几年来爆发的一些群体性事件，多半都是因为缺乏政治信任，低水平的政治认同所导致，这就对乡村社会的和谐稳定产生了诸多不利影响。

表-1 农民对各级政府或组织的评价（2010法律与农民）①“法律与农村居民生活调查”是2010年在陕西省横山县、湖南省沅江县、江苏省太仓市、河南省汝南县和重庆市忠县的5个乡镇各选取5个村进行的问卷调查，最终获得有效样本2985个。

（二）乡村社会的稳定与和谐有利于提高农民政治认同程度。

乡村社会的和谐稳定与农民的政治认同度息息相关是双向的，而非单向的。农民政治认同在作用于乡村社会的和谐稳定的同时，乡村社会的和谐稳定的程度也同样影响农民的政治认同。二者之间大致是成正相关的关系，乡村社会的和谐稳定的程度越高，就越有利于提高农民的政治认同度。反之，则不利于农民政治认同度的提高。单从促进作用来看，主要有以下几点：

一是有利于激发认同主体的能动意识。若社会动荡不安，最受苦受累的还是农民，他们的权益根本无法得到保证，历史上不乏这样惨痛的教训。农民一直都处在社会生活的底层，是一个极其脆弱的群体，可以说，农民最期盼社会和谐稳定，而且中国农民是最懂得感恩的。正是基于农民对党的感恩之心和高度认同，在淮海战役中，农民自发成立运输队、担架队、卫生队和预备役部队，用“小推车”推出了战斗的胜利。在战争年代既是如此，在一个和谐稳定的社会中，中国农民就更会怀着感恩之心增强对党和政府的认同。当然，任何一名干部都必须时刻铭记“人民幸福是党和政府的责任，而不是恩赐”。

二是有利于塑造认同客体的美好形象。前面提到了农村基层干部与农民之间出现的“信任问题”极易形成“塔西佗陷阱”。说到底，就是党和政府的形象被无情地扭曲了，从“为人民服务”转变成了“为特权服务”，人们就不再那么相信党和政府。然而，中国农民最明白事理。谁对农民好，谁对农民不好，他们心中自有一杆秤。他们深知社会的和谐稳定、生活的健康美满，都离不开党和政府的努力奋斗。因此，乡村社会的和谐稳定必将有利于塑造认同客体的美好形象，使农民更愿意亲近、更乐意亲近，从而提高农民的政治认同度。

三是有利于营造政治认同的良好氛围。良好的社会氛围会产生一种无形的社会力量，从而影响人们的认同选择。在乡村社会和谐稳定、农民安居乐业的状态中，大部分农民对党和政府具有较高的认同度。因此，希望融入其中的广大农民就是自觉步入这一行列，自发形成有利于提高政治认同的良好氛围。

三、当前乡村治理中农民政治认同状况及其原因分析

既然乡村治理必须以乡村社会的和谐与稳定为前提，而乡村的和谐稳定与农民的政治认同度息息相关。那么，在当前的乡村治理中，农民政治认同的现状如何？导致如此状况的原因又是什么？

（一）农民政治认同状况有待进一步改善。

经过多年的努力，中国乡村治理取得了巨大成绩，具有显著成效。但是，总体上还是低水平、不全面、发展很不平衡的。在这一背景下，农民政治认同也取得了一些明显的进步，农民对党和政府的认同程度也有了不少提升。但客观地说，目前的农民政治认同还存在不少问题，有待进一步改善。从政治认同的主体、客体和环境来看，主要有以下几个方面的特征。

一是认同主体良性发展，但主体性意识仍然不高。在乡村社会，农民毫无疑问是政治认同的主体。

随着乡村治理的发展，农民生活质量的提高，农民的公民意识开始增强，认同主体得到了良性发展，但是农民的主体性意识仍然不高仍是一个客观存在的事实。很多地方的农民，特别是中西部地区的农民，无法认识到自己在乡村治理中的重要地位，总是让自己处于一种被动状态。我们知道，政治活动参与度是反映政治认同程度的一个重要指标，以农村民主选举为例，部分农民认为自己的选票对选举结果不会产生什么影响，因而对此就表现出一种冷漠态度，自愿放弃手中神圣的选票。

二是认同客体进步明显，但结构性矛盾不断凸显。党和政府通过支农惠农、治庸问责、反腐倡廉等具体工作，促使其自身形象的重塑和公信力的提升，取得了不少进步。但是，这离农民的期望还有很远的距离，仍存在许多结构性矛盾。例如，在基层制度、政策的制定、执行和监督环节上，不问民之所需，不顾民之所想，存在不少“闭门造车”、走过场等现象。同时，我们必须清醒地看到，农村基层党风廉政建设还存在不少问题，而这些问题都将不利于认同客体的健康发展。

三是外部环境整体稳定，但不和谐因素时有抬头。在我国社会主义经济建设稳步发展的同时，社会主义民主政治建设也取得了巨大成就。政治认同的外部环境得到了不断的优化，呈现出整体稳定的状态，这是党和人民共同奋斗的结果。但是，当前政治认同的外部环境的确还存在许多不足。诸如，社会中还存在一些拉帮结派、打架斗殴、坑蒙拐骗、抢劫、强奸、杀人等现象，严重危害了社会治安，扰乱了正常的社会秩序，玷污了社会风气。同时，在整个大环境下，农民对住房、教育、医疗、养老等方面利益诉求的现实道路还不够通畅。这些问题是不容忽视的，必须得到妥善解决。

（二）农民政治认同的症结所在。

随着党和政府各项支农惠农政策的进一步落实，服务型政党和政府的建设等等，农民群众获得了一些切切实实的利益，这都有利于提升农民的政治认同度。但在这里，我们想着重探讨一下导致当前农民政治认同状况不够理想的原因。对此，不同的学者会有不同的总结，说法不一。马克思认为，“人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关。”[8](p82)农民选择认同谁，多大程度的认同，主要是基于自身利益状况的判断。因此，利益问题是贯穿于农民政治认同的一条主线，是最根本性的因素。当前，农民利益诉求的内涵不断丰富，而其现实道路的不够畅通，就会产生诸多矛盾，影响农民的政治认同度，影响乡村治理的效果。正是从这个角度出发，农民与乡（镇）党政之间，农民与村两委之间的矛盾就是不可忽视的方面。

一是农民与乡（镇）党政之间的矛盾。邓小平同志认为，党政分开是中国政治体制改革的第一步。然而，乡村社会仍然是一种党政合一的现实局面。在稳定是任务，稳定压倒一切的治理思维中，乡（镇）党政对农民的自制能力缺乏起码的信任，这就明显不符合科学的中国化马克思主义农民观。①本人曾在《学习论坛》（2006年，第12期）撰文指出了中国化的马克思主义农民观，即：中国农民是民主革命的主力军，也是社会主义建设的主力军，因而应该重视农民；中国农民既具有胸怀宽广的高尚品格，又拥有开拓创新的勇气和精神，因而应该热爱农民；中国农民是社会财富的主要创造者，却没有充分享受到社会发展的文明成果，因而必须关心农民；没有中国农民的进步与发展，就没有中国社会的进步与发展，因而必须培育社会主义新农民。目前，乡（镇）党政既不放权，也不放手，习惯用行政命令的方式从乡村社会汲取资源，直接或间接地干预属于乡村社会“人、财、物”的治理。例如，在一定程度上存在的无视法律，干涉村委会依法选举，随意调动村委会人员；插手村级财务管理，借机侵吞村级资产，损害农民利益；干预农民的生产经营自主权，强行推广技术和产业等现象，必然会恶化乡（镇）党政与农民的关系。同时，即使他们能放权却不放心，怀疑乡村社会的自治能力。他们认为，乡村社会脱离乡（镇）党政的强有力控制，就会出现混乱和无秩序。随着民主社会的发展，这种对立的理解与实践只会激化二者之间的矛盾，阻碍农民政治认同度的提高，影响乡村治理的进程。

二是农民与村两委之间的矛盾。在乡村社会里，一般都有村党委和村民委员会，合称“两委”。在现行体制下，村民自治是在我国村一级实行的一种基层群众自治制度，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的有效途径。村委会的权力理应来自于全体村民，但在贯彻民主选举的实践中出现了贿选、二元选票、拉帮结派，甚至有乡（镇）派选等现

象，使选出的村委不仅不能真正对村民负责，不能维护村民的切身利益，反而成了某些别有用心的人谋取私利的工具。这样的例子并不少见。税费改革之后，村级组织既是政府在基层的代理人，负责协助政府部门指导乡村事务的管理；同时，又是农民的代理人，负责从政府那里领取和配置惠农资源。但在乡村治理的实践中，村“两委”往往模糊了这种代理关系，常常带有明显的行政色彩和官僚气息，总是高高在上、不接地气，管理手段和方法主要采取行政命令，甚至是暴力威胁的方式，而不是对话、协商、合作的方式。这些就很容易加剧农民与两委之间的矛盾，影响农民政治认同度的提高。

四、“善治”理念下提升农民政治认同度的对策思考

乡村治理发展的最终目标是实现乡村善治。[9](p265)20世纪70年代末以来，西方国家为应对大量内外问题的挑战和提升国家竞争力而展开了大规模政府改革运动，由此发展形成了“善治”理论。俞可平教授在世界银行和联合国开发计划署等有关国际组织提出的要素的基础上总结了十个基本特征，即：合法性、法治、透明性、责任性、回应性、有效性、参与、稳定、廉洁和公正等。[10](p23-24)其核心观点是呼唤公民价值的回归，彰显社会自治的能力和要求。“善治”理论可以为提高农民的政治认同提供某种思路借鉴，其核心就是要充分认识到农民的主体性，充分发挥农民的能动作用，从保障和改善民生、确保农民公民权和转变乡村治理模式等几个方面做出尝试。

（一）必须花大力气保障和改善民生。

当前，尊重、维护、实现农民利益，最基本、直接的体现就是保障和改善民生，让广大农民得到实惠，真正共享改革开放的成果。民生问题不仅是重要的经济问题、社会问题，而且也是重大政治问题，民生问题得不到妥善解决，也就谈不上社会和谐稳定、乡村善治，更有甚者会引发政治问题。反思一些国家社会不稳定和历史上的农民运动，都与民生问题没有得到真正的保障和改善密切相关。保障和改善民生，就是满足人民群众最基本的利益需要。当然，民生需要的内涵随着时代的发展也在不断丰富，不仅包括柴米油盐酱醋茶、吃喝拉撒睡、衣食住行用等物质层面，还应包括让人民拥有体面的工作，有尊严地活着等诸多政治和精神上的需求。民生问题解决得好，各方面的诉求基本满足了，实现社会利益的相对均衡，社会冲突就会减少，社会和谐稳定程度也就自然会提高，农民的政治认同也会随之自然提升。特别是近年来，党和国家对民生问题的重视空前。习近平多次强调民生问题，他指出，“在前进道路上，我们一定要坚持从维护最广大人民根本利益的高度，多谋民生之利，多解民生之忧”，[11](p6)“解决发展问题、改善民生仍是我们的第一要务”[12]。我们有理由相信，随着乡村社会民生问题的逐步解决，农民利益得到切实的尊重、维护和实现，农民对党和政府的认同度将会有一个大的提升。

（二）必须确保农民公民权有效使用。

众所周知，公民权是现代国家最基本的公共物品，已然成了社会文明进步的基本指标之一。在“善治”理念下，要想提高农民的政治认同度，实现乡村“善治”，就必须努力确保农民公民权的有效使用。中国农民作为国家公民，是政治生活中的重要一员，容不得半点欺骗。但事实上，农民长期以来往往遭受着一些非公民待遇。在乡村社会里，对农民称“村民”或“农民”而绝口不谈“公民”，他们往往担“公民”之责而不享“公民”之权。因此，必须要确保农民公民权的回归，必须实现由“农民”到“公民”的身份转换，要变“村民自治”为“乡村公民自治”。同时，更加要从宪法和法律、制度设计等各方面畅通渠道，确保农民公民权的有效使用，而不是只停留在口头上的呼吁，成为不兑现或者兑现不了的“空头支票”。倡导实现乡村善治，就是要恢复“主权在民”的权力逻辑，充分保障农民公民拥有充分的乡村自治权，不管其性别、民族、文化程度如何，一律平等地均享包括如生存权、发展权、知情权、选举权、建议权和监督权等在内的实实在在的公民权。只有乡村公民的公民权得到充分有效地实现，农民政治认同的提高才有更大的可能，乡村善治的目标也才会更有希望。

（三）必须促使治理机制的科学升级。

梳理历史，我们发现中国乡村治理模式先后经历了士绅自治、乡政治理、政社合一和乡政村治的演进轨迹。[13](p12)现行的“乡政村治”治理模式也已暴露出不少弊端。而我们一直在强调农民的主体性、能动性。因此，在“善治”理念下，要想进一步提高农民的政治认同，实现乡村善治，必须突出农民的能动作用，必须促使治理机制的科学升级。邓小平指

出，“把权力下放给基层和人民，在农村就是下放给农民，这就是最大的民主”。[14](p252)主体合作模式就是在体现“还权于民、还政于民、谋利于民、服务于民”等基本原则的基础上，实现乡（镇）政府、村党委、村委会及其他民间组织和村民个体平等、能动地参与到对乡村社会公共事务的管理过程中，通过良性运行、和谐互动的方式来维护和实现乡村公共利益，从而推动乡村社会的有序发展。这一模式应当实现三个转变，即：由“为民作主”转变为“由民作主”，由“精英治村”转变为“多元治村”，由“干部拉动”转变为“农民推动”。这样将有利于消除基层干部与农民的矛盾，拆掉“隔心墙”，架起“连心桥”，激发农民群众参与乡村公共事务的热情，从而提高农民的政治认同，实现乡村善治的目标。

[1]谭德宇.乡村治理中农民主体意识缺失的原因及其对策探讨[J].社会主义研究，2009，（6）.

[2]邓小平.邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，2003.

[3]项继权.论农村的发展与稳定[J].农村经济与社会，1993.

[4]习近平总书记深情阐述“中国梦”[DB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-11/30/c_1240 26690_2.html.

[5]习近平在常委见面会上的讲话.[DB/OL]:http://news.china.com/18da/news/11127551/20121115/17 530532.html.

[6]邓小平.邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，2003.

[7]徐勇.“政党下乡”：现代国家对乡土的整合[J].学术月刊，2007，（08）.

[8]马克思恩格斯全集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1956.

[9]谭德宇.农民公民权的实现与乡村“善治”[J].中州学刊，2009，（09）.

[10]俞可平.全球治理引论[J].马克思主义与现实，2002，（02）.

[11]习近平.全面贯彻落实党的十八大精神要突出抓好六个方面工作[J].求是，2013，（01）.

[12]改善民生仍是第一要务.[DB/OL]:http://house. people.com.cn/n/2013/1104/c164220-23419950.html.

[13]熊健敏，梁建春.基于“善治模式”的乡村治理建设构想[J].中国集体经济，2011，（06）.

[14]邓小平.邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993.

责任编辑 申华

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1003-8477（2015）11-0050-06

谭德宇（1971—），男，博士，湖北民族学院民族研究院教授、硕士生导师。张业振（1990—），男，中国青年政治学院硕士研究生。