企业参与农村公共文化产品供给的可行性分析
——以农家书屋为例

隋天歌

(云南大学文化产业研究院，云南昆明650500)

企业参与农村公共文化产品供给的可行性分析
——以农家书屋为例

隋天歌

(云南大学文化产业研究院，云南昆明650500)

由于农村公共文化产品作为准公共物品具有较强的非排他性和非竞争性,由私人供给会产生“搭便车”的现象,因此导致了公共服务领域的市场失灵,但由政府供给又会在一定程度上产生政府失灵的现象,导致供给效率低下,因此将企业引入进来作为市场与政府间的桥梁,以农家书屋为例,探讨解决在农村公共文化产品供给中市场与政府双重失灵的办法。

农村公共文化产品供给;农家书屋;市场失灵;政府失灵;企业参与

随着我国经济的快速发展，人们的消费需求逐渐从物质领域转向精神领域，特别是广大农村地区的农民对文化产品的需求十分庞大。为了满足人们的精神文化需求，政府在农村公共文化产品供给上加大力度，不断投入人力、物力、财力，在极大地丰富了人们的精神生活的同时，也存在着诸多问题，阻碍着农村公共文化产品供给的进一步完善，如何能够做好农村公共文化产品供给的工作一直是值得思考的问题。

一、农村公共文化产品政府供给的必要性

(一)农村公共文化产品供给中的市场失灵

大多数农村公共文化产品均属于准公共文化产品，以农家书屋为例，尽管农家书屋向村民免费开放，显然，农家书屋具有很强的非排他性，任何村民都可以进到农家书屋进行免费的精神消费。但是它在消费上具有竞争性，一方面，如果农家书屋中图书、音像电子出版物或报刊的数量不足，在同一时间浏览或借阅的人数过多会产生“拥挤”;另一方面，一个人在借阅一本书的时候会影响其他人对该书的借阅，在农村农家书屋音像电子出版物的抢手就十分典型。也就是说在某些情况下，增加一个消费者确实减少其他人对该产品的消费数量和质量。所以说农家书屋属于准公共文化产品。但无论是属于纯公共文化产品还是准公共文化产品，通过对农家书屋非排他性与非竞争性的分析，可以知道私人若是想投资该公共文化项目是难以获益的，也就是所谓的“市场失灵”。

(二)农村公共文化产品政府供给的自身优势

1. 政府的公共权力优势

正因为政府拥有公共权力，所以它能够强有力的调动各方面因素，可以明确要求各方面是否作为以及如何作为，起到令行禁止的作用，这是市场难以企及的。政府拥有的公共权力还可以为农村公共文化产品的供给提供人力、物力和财力上的保障。即使像农家书屋这样的公共文化项目市场难以进入，政府也会运用公共权力调动各方面的资源，推动并建设好农家书屋。农家书屋在2007年在全国范围内全面推开，截至2012年8月底，农家书屋已覆盖全国具备条件的行政村，提前三年完成了“农家书屋村村有”的任务。全国共建成达到统一规定标准的农家书屋600449家，投入资金180多亿元，共计配送图书9.4亿册、报刊5.4亿份、音像制品1.2亿张、影视放映设备和阅读设施60多万套。由此可见，政府凭借公共权力进行农村公共文化建设的巨大优势。

2. 政府具有雄厚的财政支持

农村公共文化产品的提供费用是通过国家公共财政拨款来支付的，由于农村地区的公共文化基础设施建设、公共文化产品供给是农民共同享用的，一般是不可以分割、不可以计量的，因此，这种不计边际成本费用的公共文化建设只有政府才能承担。以云南省为例，为了建设农家书屋，截至到2012年6月，共投入资金2.7988亿元，其中，中央财政共拨付资金约2.23904亿元，省财政配套资金5597.6万元，各州(市)、县(区)累计投入建设资金1.84亿元。能够在仅仅云南一省投入这么大财力，只有中央和地方财政才有这样魄力和能力。

3. 政府能够制定公共文化政策

政府制定的公共文化政策和规章制度为满足广大农村地区的公共文化需求提供了有效机制。这一系列公共文化政策的制定极大的满足了农村人口的精神文化需求，维护了农村人口的文化权益，同时从政策的出台到执行可以说是雷厉风行，从农家书屋的建设成果就可见一斑。2007年3月，新闻出版总署会同中央文明办、国家发展改革委、科技部、民政部、财政部、农业部、国家人口计生委联合发出了《关于印发〈农家书屋工程实施意见〉的通知》，开始在全国范围内实施。同月，云南省农家书屋工程建设正式启动。2008年，云南省成立了由10个省级部门为成员单位的全省农家书屋工程建设工作领导小组，及时下发了《云南省农家书屋工程建设实施方案》，对这项工作作出全面部署。2009年、2010年和2011年连续3年，农家书屋工程建设被列入省政府20项重点督查工作之一进行考核督查。短短5年多时间，从1个农家书屋到14260 个农家书屋，从1家试点到全省行政村全覆盖，巨变背后是各级党委、政府对于政策的严格贯彻执行。

二、农村公共文化产品政府供给的缺陷

(一)农家书屋发展中存在的问题

在文化产品的供给中只有使消费者需求得到恰当满足、政府的政策法规得到很好贯彻，并充分考虑到供给效率才能说这种供给是有效的。尽管农家书屋在5年间数量覆盖全国，提前完成任务，从一系列的数字中可以看到“农家书屋”工程所取得的巨大成果，并且在一定程度上满足了广大农村地区人口的精神文化需求、丰富了农民的文化生活、提高了农民的科学文化素质、保障了农民的文化权益、促进了社会主义精神文明的建设，但是参照文化产品有效供给的标准，农家书屋的建设仍存在诸多不足之处。

1. 重视建设，忽视管理

首先，农家书屋在建成后缺乏有效的管理。农家书屋的管理人员多由村干部、乡村教师等兼任，这就导致工作时间不固定。除大学生村官和乡村教师外的管理人员大多知识文化水平不高，管理存在困难。此外，管理工作并没有薪酬，导致管理人员工作积极性不高。许多地方的农家书屋形同虚设，只有在领导视察的时候才会开放，其余时间都是大门紧闭，致使许多村民竟不知道有农家书屋的存在。其次，农家书屋里的文化产品基本上是一次性提供，图书、音像电子出版物和报刊均得不到及时更新。

2. 重视数量，忽视质量

在农家书屋的建设过程中，图书、音像电子出版物和报刊在数量上基本都能达到国家的要求，但是在提供的质量上则参差不齐。农家书屋采取统一配置的方式，没有考虑到各地方的实际需求。存在以下几种情况:其一是图书多，音像电子出版物和报刊数量少，而在农村地区音像电子出版物和报刊较图书更受欢迎。其二是图书结构不合理，农业科技类书籍未结合当地实际情况，且此类书籍利用率高而复本数量少。文化普及类、常识类及少儿类读物所占比例小，不能满足农民的文化需求。其三是有关部门为节约成本提供不符合需要的书籍滥竿充数，如机关里淘汰的书籍，回收的各类教辅类书籍以及老旧图书，不能跟上社会经济发展步伐。

(二)农村公共文化产品供给中的政府失灵

如果将政府失灵的问题具体到公共文化产品供给上，可以理解为个人对公共文化产品的需求得不到很好的满足，政府在提供公共文化产品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大，运行效率偏低，政府预算出现偏差。那么在农村公共文化产品供给中为何会出现政府失灵呢?原因主要有以下两点:

1. 政府的垄断力量会出现X非效率。政府拥有的公共权力一方面能够极大地调动人力、物力和财力为农村公共文化建设提供保障，但在另一方面，政府行使公共权力意味着它可以合法的垄断人力、物力和财力。由于农村公共文化产品具有非排他性和非竞争性，所以以营利为目的的企业并不愿意提供，只能由政府来供给。追求成本最小与利润最大化的行为只有在市场条件下才会产生，正是因为农村公共文化产品供给不会带来营利，因此也就不存在竞争，不存在竞争政府也就不会对文化产品供给的经济效益和服务质量给予关注。政府作为农村公共文化产品供给的垄断者，它的经济行为是受到庇护的，相应的它追求成本最小化与利润最大化的能力就受到了极大削弱，从而导致X非效率，所以政府就没有压力也没有动力去降低成本、提高效率来改善农村公共文化产品的供给水准。

2. 作为”经济人“的政府及政府官员能否做到公正无私值得商榷。政府有政府的利益，官员有官员的利益，即所谓的政府的内部性。在农村公共文化产品供给中容易出现的是政府官员过于关注自身利益而忽视公共利益。例如，在政府农家书屋的文化产品采购中，采购人员可能会因怕麻烦、嫌费事而懈于根据当地实际情况对图书、音像出版物和报刊精挑细选，而是不加筛选的大批量购买。更有甚者在采购过程中压低成本以谋私利或是吃回扣，既损害了公众的利益又损害了政府的利益。

综上所述，供给效率低下一直是困扰农村公共文化产品供给的难题，尽管市场在配置资源方面具有巨大优势，但在农村公共文化产品供给中会产生市场失灵，而政府虽然在农村公共文化产品供给中有着自身优势，但也会存在政府失灵的问题。在中国当下的发展现状下，农村公共文化产品依旧要由政府来供给，在这种情况下，解决市场失灵与政府失灵的问题关键就在于市场与政府的联合，也就是说用市场的优势来弥补政府失灵，而联合的途径就是以企业为中介进行农村公共文化产品供给。

三、企业参与农村公共文化产品供给的可行性分析

(一)企业的自身优势

1. 成本控制

无论企业的目标是什么，理性的企业都不会无端的浪费资源。不同的企业会做出不同的生产决策，一旦决策作出，企业就会以最低成本执行该决策。在节约成本上所有的企业都是不遗余力的，一个典型的例子是集装箱之父马尔科姆·麦克莱恩对于节约成本的狂热，“当司机们普遍都是靠自己买汽油时，马尔科姆·麦克莱恩却在公司运输路线沿途的一些加油站安排好了公司折扣，并吩咐公司的司机们只在这些指定的加油站加油。他们公司的卡车拖车，车厢的壁板不是光滑的，而是垛口状的;马尔科姆·麦克莱恩声称，北卡罗来纳大学的专家告诉他，垛口形状能减小风的阻力，进而可以降低燃料成本。”所以说与政府相比，企业能够很好地控制成本，节约资源。

2. 决策优势

在获取利润的激励下企业在进行决策时相较于政府更加切实可行。

从决策目标来说更加明确。一个决策的形成离不开目标和方案的制定，可以说目标和方案是构成决策的基础，所以目标一定要明确、方案一定要具体。政府在为农家书屋提供文化产品时目标不是如何将农家书屋办好，而是如何按照《农家书屋工程实施意见》按部就班建成农家书屋，此时会存在一种不求有功但求无过的心态，通过对政府失灵的分析可以知道尽管政府口中承诺要通过农村公共文化产品供给来满足农民的精神文化需求，但由于政府的内部性无法完全做到公正无私，在设定目标时会对其做简化处理。相比之下企业出于利润的考虑会将目标定得更加明确到位，方案会更加细化具体，在实际操作中会落实到农民个体上，对于提供什么内容、为谁提供、怎样提供、提供多少图书、音像出版物和报刊等方面，企业会有明确的目标。

决策更具可行性。在目标明确的基础上，实施方案必须是可执行的。方案必须控制在企业人力、物力、财力允许的范围内，同时也要考虑到企业所处的自然环境、经济环境、社会环境的约束。农家书屋工程出台初衷是好的，但中国地缘广袤、人口众多，各地区在自然环境、经济条件、社会风俗上千差万别，尤其在少数民族地区可谓村村皆异，所以各地政府都按照《农家书屋工程实施意见》实施在可行性上必然会大打折扣。此时，企业则能够根据不同地区不同条件因地制宜的作出决策，能极大提高国家政策的可行性。

决策更具经济性。正因为企业是以营利为目的的，所以在进行决策时企业必然会遵循经济性原则，以最小的资源消耗获得最大的收益。在对农家书屋内的文化用品进行采购时，由于政府对于控制成本、优化配置的意识相对薄弱，所以在采购过程中会出现“大手大脚”的现象。而企业凭借着对商品价格、市场供需变化的敏锐度，能够节约采购经费。

3. 重视效用

效用作为消费者在消费过程中满足自身需求和欲望程度的一个度量得到企业的高度重视。效用的最大化意味着消费者在消费过程中自身需求和欲望的到了最大程度的满足，这对于企业来说就意味着自己提供的产品能够受到消费者的欢迎，更进一步说就是营利。再将视野放到农村公共文化产品供给上就可以看出，无论农村公共文化产品由谁供给，最终要达到的目标都应该是文化产品消费效用的最大化。尽管不同的人对同一种文化产品有不同的喜爱程度，也就是说一种文化产品对不同的人效用是不同的，但仍可以利用效用这一概念，将之作为一个提供农村公共文化产品的有目的的基础，做到有的放矢。而如何使效用最大化企业显然比政府更有优势。

此外，企业还可以满足人们对农村公共文化产品的超额需求。随着收入的增长，人们对公共文化产品的需求不但在数量上越来越多，而且对公共文化产品的质量、结构等提出了新的更高的要求。然而政府受到财政能力的限制，所提供的公共文化产品已经不能完全满足人们日益增长的文化需求了，从而出现了公共文化产品的超额需求。但是消费者对于超额需求是愿意通过付费方式消费的，所以由企业来满足这一需求既可以增进社会福利，又可以实现企业利润。

(二)市场失灵问题的解决

尽管探讨了企业参与的各种优势，但是市场失灵的关键依旧没有解决。因为企业是以营利为目的的，市场失灵是因为农村公共文化领域具有较强的非排他性和非竞争性，企业进行供给会产生“搭便车”的现象，这样企业就无法营利，无法营利企业就不会供给公共文化产品，所以说解决在农村公共文化产品供给中市场失灵的问题关键在于要让企业能够营利。

本文在此提供的途径就是“管干分离”。“管干分离”这一说法来自近几年在中国普遍实施的环卫市场化，就是将管理和作业服务相分离。落实到农村公共文化产品供给上就是由政府监管，企业操作，用通俗一点的话来概括就是“花钱买服务”。农家书屋内部的文化用品的采购经费来自于中央和地方的财政拨款，现在的情况是政府在农家书屋工程上大包大揽，从决策到实施再到监管都由政府承担，如果实行“管干分离”，那么政府只需要把握大方向，而把细则的决策权和实施权交给企业，最后政府负责验收。之所以说“花钱买服务”是因为原先由政府掌握的财政拨款交由企业管理，农家书屋内文化用品的采购和日后的运营则交由企业负责，企业通过节约成本从财政拨款中获得利润，此外，还可以通过满足消费者的超额需求来获取利润，这样就解决了企业营利的问题。

其实这一途径并不新奇，从本质上来讲仍属于政府供给，只不过是在政府的规制下，通过招投标的形式将农村公共文化产品的经营权给予企业，由企业在政府规定的范围内和时间段内提供特定的文化产品。这一做法的核心就在于，通过竞争性的特许经营合同实现农村公共文化产品的经营权的转移，在提高农村公共文化产品供给效率以保护公共利益的同时，保证企业能够获得最佳的财务收益。

四、结语

尽管通过“管干分离”的方法可以使企业参与到农村公共文化产品供给中来，既可以解决公共服务中市场失灵的问题，也能克服由于政府失灵造成的公共产品供给效率低下的问题，但是企业参与也仅仅是解决了效用问题，随着人们对公共文化产品的需求越来越多层次化和多样化，已大大超出了政府的供给能力。农村公共文化产品的供给仍需要完善的供给制度，让越来越多的企业、非营利性组织参与进来以解决供给效率和资金短缺的问题;仍需要健全的法律法规，保障农民的文化权利;仍需要充足的财政支持为后续的公共文化管理提供保障;仍需要政府的有力监督，保证农村公共文化产品内容的健康性。

[1] 张志刚.公共管理学[M].大连:大连理工大学出版社，2008: 148-149.

[2] 黄健荣.公共管理学[M].北京:社会科学文献出版社，2008: 170-173.

[3] [美]莱文森著.集装箱改变世界[M].北京:机械工业出版社，2008:45.

[4] 梁学平.中国公共物品的供给研究[M].天津:南开大学出版社，2014:149.

[5] 周润健.全国农家书屋工程建设总结大会在津举行[N/OL]. http://news.xinhnanet.com/politics/2012-09/28/c-123773233. htm.2012-9-28.

[6] 杨燕.云南农家书屋工程完美收官实现全省行政村农家书屋100%全覆盖[N/OL].http://yn.ynnnan.cn/html/2012-08/06/content-2339203.htm.2012-8-6.

Enterprises to Participate in the Feasibility Analysis for the Rural Public Cultural Products Supply

Sui Tian-ge
(Cnltnre Indnstry，Research Institnte of Ynnnan University，Knnming，Ynnnan，650500)

Becanse of the rnral pnblic cnltnral prodncts as qnasi-pnblic goods have stronger non-exclnsive and non-competitive， by private snpply will prodnce the phenomenon of "free-riding"，thns cansed the market failnre in the field of pnblic services， bnt by the government to snpply and can prodnce the phenomenon of government failnre to a certain extent， canse inefficient snpply， so the enterprise is introdnced as a bridge between the market and the government， peasant bookstore， for example， discnsses the rnral pnblic cnltnral prodncts snpply in the way of donble failnre of market and government.

rnral pnblic cnltnral prodncts snpply， peasant bookstore，market failnre，government failnre， enterprises to participate in

G114

A

2095-6266(2015)03-036-05

2015-5-20.

教育部哲学社会科学研究课题“农村公共文化产品供给模式创新研究——兼论民族地区公共文化服务体系建设”(13YJAS50009)。

隋天歌(1991-),女,辽宁大连人,硕士研究生,主要从事公共文化服务研究。