地方公共服务改革：公共价值的治理途径*

唐兴霖 马亭亭

政 法 社会学

地方公共服务改革：公共价值的治理途径*

唐兴霖 马亭亭

转型期我国地方公共服务改革已经取得了显著成效，无论是民营化还是村民自治以及部分地区的社区自治，都显现出了试图突破地方政府垄断，释放市场、社会参与供给公共服务能量的活力。但是，从总体来看，地方公共服务供给仍然未能真正从 “地方政府管理”走向 “地方社会治理”，未能从 “经济发展型政府”转变为 “公共治理型政府”，在传统上 “强经济、弱社会”的发展模式下地方公共服务体系依然存在诸多困境，这其中最为根本的问题即是价值问题。公共价值治理途径是近十几年兴起的一种新的治理范式，它强调构建一种定义、生产与实现公共价值的治理路径，在地方政府核心职能的重塑、决策范围的扩大以及供给机制的创新等方面可以给予地方公共服务改革以新的思考。

地方公共服务 地方治理 价值 公共价值 改革

十八届三中全会提出，推进国家治理体系和治理能力的现代化是全面深化改革的总目标。基于这个总目标，无论从长远还是短期来看，作为国家治理体系重要组成部分的地方治理都是重点与难点。地方公共服务供给是地方治理体系最为核心的组成部分。随着社会利益结构的复杂化，经济发展的纵深，政治生活的民主化，地方公共服务需求正趋于多样化。作为唯一权威中心的政府就不能仅仅在传统管理模式基础上提供公共物品和服务，而应顺应改革趋势，变革核心职能，扩大地方公共服务供给的决策范围以及创新供给机制原则，构建服务型政府，从管理思维转变为治理思维。但是，纵观改革发展成效，虽然中央一直很重视地方治理理念的培育，但从现实角度来说，地方政府在承担责任、扩大公共服务供给范围及提升服务质量等方面还存在很多问题，特别在医疗、卫生、基础设施建设、住房、就业等领域还有诸多困境，具体表现为，政府本位思想的主导性、对人本主义及第三部门作用的忽视等。归纳起来，价值因素成为了阻碍推进地方治理、变革地方公共服务的根本问题。公共价值概念于上世纪末兴起于欧美并在本世纪初通过与治理理论的耦合逐渐发展成为一个新的公共治理范式。公共价值治理途径主张政府作为 “元治理”在核心职能、决策及执行体系的重建等方面以公共价值规范构建治理体系，强调政府的服务型导向，促进公共服务社会化，并在供给途径的原则上打破 “最佳路径”（one-best-way）的传统

方式，主张根据需要创造的价值类型和任务分类，围绕实现公共价值的总体目标，采取灵活多变的供给模式。因此，公共价值的治理途径为转型期我国地方公共服务改革提出了许多新的思路，在地方政府核心职能定位、公共决策体系的重构及供给机制的创新等方面，可以产生诸多启发意义。本文正是基于我国地方公共服务的困境，引入公共价值治理途径这一西方公共行政的前沿理论，通过描述其主要特征，借以重新思考我国地方治理理论与实践。

一、我国地方公共服务供给的困境分析

地方公共服务是指地方政府与其他非政府组织对公共事务进行管理、提供服务、加以处理而产生的公共物品，地方政府的重要功能在于提供地方公共服务以满足社会需求，包括地方公共产品供给、公共福利保障、公共秩序维持、公共环境维护、公共空间建设等。[1]作为政府四大基本职能的公共服务职能，承载着促进经济社会发展、满足与实现民生需求等重要任务。但是，从实践成果来看，我国地方政府在住房、就业、基础设施建设、医疗、卫生等领域还存在很多问题。例如，在住房方面，2010年第22号审计调查结果显示，北京、上海、广州等全国20多个城市并未按规定提取廉租住房保障资金，三年内共计提取146亿元。此外，甚至有1.5亿元廉租房保障金被非法挪用。[2]而从社会的角度来看，一些本应具有雄厚实力参与进公共服务供给的民间资本却被排斥在政府主导模式之外。因此，公共服务供给机制的单一化及权力越位、缺位等情况使得现存地方公共服务体系陷入了困境。总体来看，我国地方公共服务供给的困境主要由以下几个因素造成：

1.单一化的地方公共服务供给机制主导。治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的公共机构和行为者，他们彼此之间涉及权力的依赖关系。[3]地方治理的顺利推进首先得益于具有 “元治理”重要地位的公共权威机关的理念更新，这成为了地方政府管理转变为社会治理的重要前提。如果不能从理念上从 “单中心”的 “主客体”关系的传统思维过渡至 “多中心”的 “主体间性”关系的新思维，依然以唯一正式权威的意识实行地方管理，很容易造成政府权威的扩张，公共权力的异化以及公共服务供给质量的下降。因此，单一化的地方公共服务供给机制不仅无法满足日益增长与复杂化的公共服务需求，也更容易滋生腐败现象。

2.人本主义理念的缺失。政府职能创新、提高治理绩效与保障公共利益之平衡与共生，并不能单纯在学术旨趣上进行逻辑思辨，而应该回归至社会政治经济发展的宏观背景中分析，其最终目的都是为了实现人类之根本福祉。因此，“以人为本”应该成为地方政府治理与改革的最根本原则。当前我国地方政府的主要考评指标依然是以GDP为主，把GDP作为政府绩效测评体系的重要指标使得公共服务的标准退而求其次。从中央与地方近些年来的房价调控，财政税收制度的博弈等都可以看出，地方政府过度重视经济发展的数量化而忽略了政府存在的根本目的，致使为公民提供公共服务的水平常年落后于经济整体发展的 “硬指标”；此外，由于财政支出大多流向经济发展领域，因此，地方公共服务的比重在国家财政支出比例中同比其他国家严重不足。

3.社会供给公共服务的不足。在引进西方国家民营化改革理论成果以来，我国地方公共服务改革一直在尝试通过部分市场化来弥补政府垄断供给的弊端。但实践表明，市场机制在配置资源方面并不一定可以提高公共服务供给效率。一方面，公共服务绩效标准难以估量，在委托代理关系中，政府并未深入具体的供给环节，权责分离使得政府与市场双方很容易产生责任问题；另一方面，外部政治气候的变化还会导致契约成本的流失并降低公共服务供给效率。而社会作为第三部门的集合，随着政府将服务移交给社会组织，不仅社会组织在社区中的影响力在扩大，也不断刺激着社会一方设法采取多种手段和利用资源来影响政府的政治、司法和管理过程。[4]因此，让掌控丰富社会资本与民间资源的第三部门广泛参与进地方公共服务供给可以有效弥补民营化所带来的效率流失、公共性缺位等问题。但统计显示，我国地方公共服务长期由具有 “准政府”性质的公用事业、公共企业等把控，社会参与公共服务供给比例较低；此外，对社会参与公共服务供给的法律法规、规章制度和准则等还十分不完善。这种权威控制模式

不仅制约跳出政府与市场、社会对立的关系而构建出一种新型的合作关系的可能，更忽略了地方公共服务体系社会化对于提升地方治理水平的重要性。

综合来说，近几十年在世界范围内的民营化改革潮流单纯在科学管理与人本主义的价值维度中进行简单取舍，不仅弱化了公平、正义、民主的价值原则，也动摇了政府作为民主政治结果之逻辑链条的基础。我国地方公共服务在市场化改革的浪潮下并未真正建立起政府与市场、社会的合作关系，依然以正式权威的地位实行传统意义上的管理。此外，“强经济、弱社会”的发展模式虽然使得几十年的改革成果斐然，但城市化、农村问题、可持续、地区差异等依然制约着公共服务改革的顺利推进。因此，基于对转型期我国地方公共服务供给困境的分析，我国地方公共服务与治理体系应遵循公共性的根本原则，在公共性规范下促进地方治理绩效的提高，推进公共服务的社会化和社会建构，①公共管理的 “社会建构”理论命题主要由美国行政学者全钟燮提出，参见 [美]全钟燮：《公共行政的社会建构》，北京：北京大学出版社，2008年。并以此建立高效的治理体系，提供优质的公共服务及促进实现相关制度安排。总体而言，我国地方公共服务改革应以人本主义的社会建构作为其核心要旨。

二、公共价值与公共价值治理途径的特征

上世纪90年代中期开始，在西方世界发展了近30年的公共服务民营化改革，亦即新公共管理运动逐渐显现出其弊端。在这种情况下，越来越多的学者开始反思起这种市场主导的分配方式，试图寻求对新公共管理在理论层面上的深层纠正。1995年，哈佛大学肯尼迪政府学院Moore教授提出了公共价值（public value）的概念。虽然Moore并未给出一个确切的定义，但对其的探讨迅速在西方学界扩散开来。经过近十年的发展，在本世纪初，公共价值的概念体系已经趋于多维度发展，无论是从公共输出方面，还是从评估与测量角度，抑或从具体政策来说，公共价值都可以从不同侧面被广泛诠释。通常来说，公共价值可被看成是由来自公共服务、信任或合法性以及结果所组合而成的价值集合。[5]在Moore看来，公共价值的分配方式可以突破市场化的局限性而构建一个全社会的分配框架，个人利益被集合起来而为广泛的公共利益服务，这就是公共价值的分配框架。[6]公共价值的制度安排一改个人利益主导的分配方式，把目光聚焦于对公平、正义、环境及社会弱势群体等的关注。通常来说，不被看作一个具体概念的公共价值是作为公共组织在生成社会利益、扩大资源利用率等方面的具体功能而存在的。

公共价值框架被认为是与治理理论最为契合的概念体系，这源于治理理论对核心概念的综合诉求。社会资本、信任、合作、网络等都可以从不同侧面构建出对治理的理解，但治理却始终未能抽象出一个能够综合其所有理论主张的核心概念，这制约了治理作为一个公共事务解决之道所应有的地位和作用。而公共价值理论的诞生恰好可以与治理理论相耦合，这是因为公共价值框架把自身建立在相互合作的基础上，通过合作、对话来提升信任度、有效利用社会资本以及促进治理绩效的提高，相较于现存公共行政学范式，它显示出了更加浓厚的网络化治理特征。不仅如此，很多治理理论家还看到了公共价值理论在公共行政学范式变革方面的重要意义。Stoker是第一位提出把公共价值理论作为一种新型治理范式的学者。在他看来，公共价值理论可以作为一种 “后竞争式”的 “协作网络治理范式”而存在。[7]在Horner和Hazel看来，公共价值治理途径作为一个 “首要的治理框架”，它统和了对资源分配与评估以及公共权力的合法性等问题的思考。[8]此外，公共价值的治理途径从根本上区分了私人部门与公共部门的不同，这着重体现在对管理者的定义方面。公共管理者最为关键的是作为政治市场 （political markets）中的价值创造者与协调者而存在的，这与现存公共行政学范式有很大区别。管理者需要按照价值创造的战略需求，促使公共政策为组织及公众寻求公共价值而存在，并且这种政策必须具有合法性的支持，且在管理层面上是可行的。公共价值的治理并不是等同于私人市场上买和卖的范畴，基于此，从合同契约的角度分析，Hefetz和Warner指出，私人部门聚焦于效率、质量、安全及可靠性，而公共价值的治理途

径则集合这些要素并把它们与公共责任与公众偏好联系起来。因此，民主政治成为了公共价值治理途径的核心，在公共价值实现的核心目标上，管理者最重要的任务就是在技术路径与政治民主中来回穿梭以实现价值平衡。总体来看，公共价值治理途径的特征可被概括为以下几点 （参见表1）：

表1 公共价值治理途径的比较特征

1.公共服务供给必须关注广泛政策结果的产生。在核心目标中，传统公共行政的政府垄断模式注重政治的 “输入”（input）；而新公共管理的民营化市场模式则在注重输入和输出基础上确保治理绩效的提高和对 “顾客”的回应性。从根本上来看，两种管理途径都十分关注 “效率”或者 “绩效”因素，但却忽略了公共服务之 “公共性”问题。公共价值的治理途径强调公共价值的实现这一目标，注重通过对公共性的规范内在的实现治理绩效的提高，即通过绩效与民主的合作来内在获得绩效。因此，民主的地位从传统上 “民选政治官员的支配”、民营化路径中 “在决定最广泛目标下才被信任”转变为了 “治理绩效的实现必须以贯彻民主原则为依据”。公共价值治理途径主张区分 “质量”与 “结果”两个要素，并认为结果更能体现政策的整体走向以及反映更为广泛的价值目标。通常来说，政府是不创造价值的，但公共价值理论则认为，管理者在资源投入过程中不仅仅要面对各种解决路径的选择，还需要思考和实践以价值为介入手段的理念，在既定的资源条件下不仅需要做出更多工作以确保公共价值的实现，更应该关注工作是否产生了更为广泛的政治经济结果。

2.寻求利益相关者的政策合法性支持。传统公共行政体系下的公共利益通常由政治官员来定义；新公共管理则通过对 “顾客满意度”的构建达成个人偏好的集合。公共价值的治理途径强调拓宽政治合法性的来源，不仅要关注来自投票选举的合法性以及 “顾客”合法性，还要对公众、社区、商业、客户群体、纳税人等其他利益相关者的 “认可”给予重视。公共服务是公共事务的重要组成部分，是关乎公众自身切身利益的事情。因此，公共价值理论主张让公众全面参与进公共服务供给和公众偏好的递送。在具体方式上，它强调要超越现有的投票选举方式，通过公众咨询和审议的方式，如公民陪审团、协商民主网络等治理民主制度框架共同决策。这样，公众就从传统上的管理对象转变为了治理体系中的治理主体，决策的产生不再仅仅是民选政治官员和管理人员的专业理性制定过程，而成为了公众对自身偏好的自动生成过程。Alford因此认为，公共价值治理途径在决策层面完全不同于以往的任何一种范式，更不同于在私人及市场领域中简单的经济交换过程，而是公共与非公共组织、不同治理主体、个体之间的价值对话、价值交换与传递过程。[9]

3.公共服务供给的伦理途径必须是开放与平等的。传统公共行政采取官僚等级制模式，实行政府垄

断供给；新公共管理则主张市场化主导模式，重视对私人供给公共服务的信任。公共价值的治理途径强调合作生产 （co-production），但是这种合作生产必须建立在对公共性的规范基础上。公共价值的治理途径倡导者指出，需要打破传统上封闭与僵化的供给模式，通过公共服务之精神的贯穿来实现一种突破“最佳路径”（one-best-way）的开放与平等的公共服务供给伦理新途径。Stoker和Aldridge共同提出了五种重要的公共服务精神的要素，它们分别是为社区提供一流公共服务的宗旨；强调获取开放信息的重要性；制定更加宽泛的准入标准；给予准入者以基本公平的待遇；始终致力于为社区福利而努力。[10]在公共服务精神的指引下，除政府以外的市场和社会组织将广泛参与进公共服务的供给中。此外，在公共价值的目标框架下，公共价值的供给主体选择标准将从政府拓展至政府、市场和社会三方体系中，这将作为打破政府垄断地位的最好保障。同时，建立在相互学习基础上的回应机制也是确保公共价值实现、满足公共服务需求的重要因素。这是因为，政策本身并非完美无缺，这就要求管理者在战略系统中扮演一个十分积极的角色，在政府与私人部门和社会组织、个人等利益相关者的互动与学习中维持组织和系统的正常运行。[11]

4.公共责任转变为了一种动态的持续过程。传统公共行政通过 “环式民主”在公共组织—政治官员—议会的链条中形成了一整套责任模式；新公共管理则打破了这种 “环式民主”的链条，政府转而对绩效合同以及 “顾客”负责。公共价值治理途径不仅注重对过程负责，也强调对结果负责。[12]责任不仅是对政治官员和整个政治系统承担公共责任，还要对公众、顾客、客户群体、纳税人以及其他利益相关者负责。为了确保公共价值的实现，管理者需要在技术与政治之间寻求平衡，需要对政治系统做出持续不断的回应，治理绩效的获得就需要不断引导公众更为广泛的参与进公共决策和执行体系中。因此，公共价值治理途径的问责机制虽然也对预算、财政以及绩效合同等静态因素保有关注，但它则更多重视民主参与、公平、开放等无形因素并更具过程性。可以说，在公共价值治理框架下，责任由静态的模式转变为对治理主体行为持续不断的评估以确保公共价值的实现过程。[13]

综合来说，公共价值的治理途径在以公共性为原则下并不排斥对治理绩效的强调，并主张两者的合作，通过公共性的规范来内在获得治理绩效的提高。这就需要在社会建构的基础上充分实现公共服务供给的社会化，从决策到执行都体现出公民广泛参与、多中心合作治理的理念，以及构建开放与平等的治理体系并集中反映出人本主义的价值原则。公共价值治理途径就是要超越传统管理模式和单纯的市场化机制，“重新发现社会”和进行政治重建，更加注重公共利益、代表性、回应性与公民参与，从经济价值向公共价值的回归转变，努力构建更加有效的治理方式和提供更为优质的公共服务，在不断变化与回应的政治环境中确保公共价值的目标实现。

三、公共价值管理途径对我国地方公共服务改革的启示

我国地方治理是治理理论与实践在地方政府层面的具体化表现。地方治理既关注地方政治与民主制度、中央与地方政府权力分配、地方权力行使空间及方式等；又以其创新思维、制度设计和实践行动，力图突破单中心、政府与市场二元对立等价值局限，建立一套与传统公共行政模式截然不同的社会管理模式，创造社会可持续发展的机制。[14]地方公共服务是地方治理实践模式的重要组成部分，地方公共服务的发展目标就是要遵循公共领域的治理理念，通过政府—市场—社会的复合式空间，由公共部门、私营企业、社会组织组成的多中心复杂网络的多层次、多工具的运作，为社会提供丰富的公共产品，满足日益增多的公共服务需求。上文已述，我国地方公共服务体系面临多重问题，归结起来主要就是 “强经济、弱社会”下政府垄断经营以及单纯重视市场化机制所导致的价值问题。公共价值治理途径的生成正是对传统公共行政与民营化改革措施民主政治价值缺失的一种回应，因此该理论对于我国正在进行的地方公共服务改革有如下启示：

1.地方政府核心职能：由寻求公共价值来定义。我国地方政府长期以来一直作为唯一的正式权威而存在，地方政府与市场、社会之间也一直是二元对立的关系，因此地方政府的理念一直秉持 “主客体对

立”的思维。 《“十二五”规划》明确指出，政府需从 “财富创造者”的角色转变为 “环境提供者”，政府必须在四个方面实行 “退出”：从传统国有经济的困境里退出；从权力经济的风险里退出；从与民争利的市场领域里退出；从成功的投资项目里退出。[15]这就意味着政府角色定位需从与其他治理主体的关系中获得新的阐释。公共价值治理途径重新定位了政府职能，其主张在统一政府、市场与社会关系的基础上，使政府成为治理体系中的谈判者、协作者、维护者和促进者，在维护网络正常运行，促进更多合格的网络准入者，实行目标管理与整合等方面共同提升公共权力合法性、社会信任以及公共服务供给的水平，促进公共价值的最终实现。公共服务应成为治理型政府最为重要的职能之一，管制已不能作为地方政府实行政治经济以及行政干预的充分理由，干预必须以公共价值的实现为准，公共服务供给必须关注政策产生是否实现了更好的政治经济结果。但是，“合作治理型政府”的角色转变并不意味着我国地方政府只讲公共服务而不提管制，关键不是要不要管制与干预，而是政府干预、管制的目的实际上是为了更好地促进公共服务，提升服务水平。同时，公共价值治理途径要求公共管理者不能仅仅作为维持公共组织高效率运转的技术人员，管理者必须在创造公共价值的目标下具备一种政治整合与价值协调能力，不仅要对政治系统做出回应，还需对外与公民、顾客、纳税人、客户群体等利益相关者建立长久联系，并对所探寻和创造的公共价值提供充足的理由。基于此，我国地方政府的公务人员、政府官员与公众就不能仅仅通过规章制度和政令以及目标激励机制发生联系，而应打破传统二元对立关系，以 “主体间”的理念更新变管理技术为治理艺术，成为网络关系中的对话者、协调者、谈判者和冲突化解者，以促进社会资本的整合、提升社会信任度以及政治合法性，并为公众提供更加优质的公共服务而努力。

2.地方公共服务决策范围：以扩大公众参与为支撑。改革开放以来，随着我国经济社会发展，公众在物质利益需求得以基本满足的条件下有了更多的利益表达与诉求。公众不再满足于被动参与的地位，而逐渐发展为主动的参与意识。从不同国家的治理发展比较来看，在涉及复杂思想交流和众多参与者合作共事的活动中，社会关系质量的好坏对于活动有效结果的获得有着非常明显的影响，而地方和社区治理的确能够提供那种自上而下的决策体系所缺乏的社会关系力量。[16]公共价值治理途径采用的是网络化治理的制度设计，它主张政策分配效率必须与民主政治的广泛介入为合作伙伴，公民由管理客体转变为治理主体，通过对自身偏好的探寻、对话、定义，来打破传统上理性决策模式，构建一种 “民本位”的公共治理决策模式。相比较中央政府，地方政府是最贴近公共服务的权威层级，因而有充分理由承担起公共服务供给的关键任务。公共服务本身作为与公众息息相关的领域，必须由公众本身来决定政策优先权的选择；此外，政策的生成与实现与利益相关者密切联系，因此，重视利益相关者的合法性支持也必须纳入地方公共服务治理决策的体系中来。在我国，听证、信息公开、信访、专家咨询等制度设计都已取得了很多成效，但这些公民参与决策的机制却长期存在效率不高的问题，不仅公众偏好得不到精确定位，公众有意参与的关键问题往往也被忽略。同时，很多地方政府表面上提倡构建服务型政府，但多是在 “形象工程”的外表下事实上成为了发展地区经济的幌子，而即使认识到了传统模式已经阻碍地区经济发展，需要变革管理模式的同时，很多地方政府依然在转变政府职能、简化审批程序、建立便民措施等方面下功夫，而不是从制度变革、时代变迁、社会转型的根本角度思考公众参与与公共权力合法性重构之间的关系。而在公共价值理论的指导下，西方一些发达国家已经开始思考与尝试采用网络化治理途径开发 “参与式预算”（participatory budgeting）模式，实践证明这种围绕政策优先权的公共治理决策技术可以有效定位公众偏好和发现公共价值。因此，必须把民主政治作为确定什么是有价值的，什么是能够产生更好的服务质量、结果与满意度以及提升广泛的政策合法性的核心要素。地方政府在决策时就不得不考虑到政策分配效率的实现以扩大公民广泛参与为依据，通过公民自主治理、社会建构过程自发的生成自身偏好，在政策过程的民主化进程中最大程度的实现公共性。近些年来，我国一些发达地区的地方政府也都开始围绕提升公共服务质量，开发出了一些有效的决策技术，并不断完善信访、听证等制度设计，培育成熟自主的公民社会体系，以减少地方政府自身和参与主体的限制因素。这其中浙江的经验

最值得借鉴。温岭的 “参与式民主预算”、杭州的 “开放式决策”等都已成为了在实现公共价值目标下扩大地方公共服务决策范围的有益尝试与有效实践。

3.地方公共服务合作供给：用公共服务的精神来塑造。虽然我国在近些年的公共服务改革中借鉴了很多西方发达国家的民营化经验，但从世界范围内的民营化改革成效来看，民营化本身被其倡导者们夸大了。而更为关键的是，政府依然在市场分配机制的框架下占据主导地位；公民被沦为 “顾客”，仅仅能够对公共服务质量提出意见而无法过问最为广泛的政策目标的合理性。因此，民营化的道路虽不能全部否定，但其浓厚的 “科学管理”色彩和淡薄的 “政治民主”意蕴使其严重忽略了公共性的价值取向。可以说，西方经验并未重构官僚等级制，政府依然是公共服务体系中的唯一正式权威主体。公共价值治理途径要求突破 “单中心”，主张政府在治理体系中强化对公民的回应，在不断交流、对话与协作中实现平等、开放和有序的合作关系；政府、社会和公民必须在价值意义上实现一种重构，必须达成权力与责任、公平要素的平衡。因此，合作治理的过程就不能仅仅体现为为满足个人利益的集合而单纯采用市场化机制，合作治理必须体现公共性的规范与根本原则。善治重视 “人”之根本，公共服务的 “善”就是要反映与满足公众的根本需求，就是使公共利益最大化的社会管理过程和管理活动，[17]善治内在的要求通过人本主义的价值理念来促进公共服务治理绩效的提高。相对应，合作治理必须既能体现政治民主的本质要求，又能有效整合分散在多元社会主体手中的资源，实现公共事务有效治理的治理形式及民主实现形式[18]的社会建构。我国地方公共服务必须摒弃过去 “强经济、弱社会”的发展理念，树立公共服务的精神，在实现来自服务、信任与结果的价值体系中以公共价值的基准选择最佳供给主体，谁能够最大化实现公共利益、创造公共价值、提升服务质量与产品效益，谁就可以成为最终的绩效合同签订者。此外，探索市场化运作手段的前提也必须要考虑到不同治理主体的创新性、资源利用率、与社区的合作精神以及重视公众偏好等关键因素。同时，还需要考虑到我国不同地区公共服务非均等化的现状，把财政支出更多的流向不同类型的公共服务领域，而非更多的扩大当地经济发展规模。地方政府财政支出与转移支付需重视社会弱势群体的利益需求，为社区福利、个人发展提供资金支持和价值关怀。当然，国家必须重视第三部门在社区生产机制中的重要性，因为第三部门的生产行为动机从 “公共人”角度出发，在公共服务使命感的感召下，在弱势群体、慈善、社区发展与福利等方面明显强于传统权威的公共部门和有着私利动机的私营企业，因而第三部门能够更好的在社会资本整合、提高社群信任度、规范公共性基础、促成自发合作意愿以及维持合作行为及决策等方面发挥重要作用。

综合来说，公共价值的治理途径给予了我国地方公共服务改革的诸多启发式意义。地方政府的核心职能不再仅仅是市场监管、经济发展与社会管理，政府需要更多注重公共服务，政府也需要创造价值，而不是单纯的发展地区经济，而创造价值必然打破政府垄断与随意干预的传统；公民本身也并不是被动参与的角色，而成为了地方公共服务决策体系中的主导者，突破了政府在认同传统下的合法性依据，用自主治理建构了治理时代下的公共权力合法性基础；最后，多中心合作供给公共服务也不仅仅是建立在市场化机制基础上，而是强调一种基于公共价值的社会分配方式，在这种分配方式下，公共服务精神、回应性、参与性等要素成为了代替个人利益集合的标准，通过公共性的建构，内在的指向地方公共服务的治理绩效的获得。

四、结语

《“十二五”规划》指出，要着力保障与改善民生，必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，提高政府保障能力，推进基本公共服务均等化。而实现基本公共服务均等化的改革目标就必须建立和完善公共服务型政府。公共服务型政府的构建并非实行几套措施、转换职能以及精简机构等那般简单，而是需要重构根本理念、核心职能、决策与执行、权责与评估体系。以公共价值为核心的治理途径是西方公共行政学理论与实践发展的新成果，它强调围绕公共价值，通过合作生产模式优化产出绩效，主张政府的核心职能由经济发展和效率提高转变为发现、定义和创造公共价值，

扩大公共权力的合法性基础，优化公共服务供给的质量，促进更好的政策结果的产生以及自发的实现社会信任度的提升。公共价值治理途径的核心就在于使民主政治要素成为整个治理过程中生成价值的关键，并在重新评估政治要素的基础上进行政治过程的重建，通过社会自我建构以及自发的自主治理来内在的获得公共服务供给效率的提高。我国地方公共服务体系长期存在政府本位、人本主义理念缺失以及社会供给不足的困境，归结起来就是价值问题，这也是近几十年来我国 “强经济、弱社会”发展模式的一个负面效应。因此，要想建立可持续的地方公共服务体系，就必须 “重新发现社会”，走向社会本体的治理模式，让公共治理成为民主、正义、平等等价值的维护者，通过公共服务改革，最大化实现公共利益和公共价值，以遏制政府自身利益扩展趋向。公共价值的管理途径正是对这种改变与诉求的回应。因此，我国地方公共服务改革在未来的趋向应是在核心职能的定位上由寻求公共价值来定义；在公共服务决策范围的确定上以扩大公众参与为支撑；在合作供给伦理途径的选择上用公共服务精神来塑造，在经济发展的同时更加注重公共利益满足、公共服务职能的扩大、回应性、合法性以及公众参与，在权责重构的基础上实现经济价值到公共价值的回归。

[1]沈荣华、汪波：《论地方公共服务的体系创新》，《理论探讨》2004年第5期。

[2]资料来源于中国审计署，http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992379/n2596922.files/n2596966.htm。

[3][英]杰瑞·斯托克：《作为理论的治理：五个论点》，《国际社会科学》1999年第2期。

[4][美]艾伦·罗森伯姆：《公共服务中的政府、企业与社会三方合作》，孙迎春译，《国家行政学院学报》2004年第5期。

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[9]J,Alford，“Defining the Client in the Public Sector:A Social Exchange Perspective”，Public Administration Review, 2002,vol.62，p.337.

[10]Stoker and Aldridge,Advancing a New Public Service Ethos,New Local Government Network,2002.

[11]Rhodes,R.,“From Marketization to Diplomacy：It’s the Mix that Matters，”Public Policy and Administration，1997，vol.56.

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[15]廖魁星：《“十二五”时期地方政府治理角色的新定位》，《成都行政学院学报》2011年第1期。

[16][英]杰瑞·斯托克：《地方治理研究：范式、理论与启示》，娄书萍译，《浙江大学学报》2007年第2期。

[17]俞可平：《治理与善治》，北京：社会科学文献出版社，2009年，第87页。

[18]何显明：《治理民主：一种可能的复合民主范式》，《社会科学战线》2012年第10期。

责任编辑：王雨磊

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1000-7326（2015）07-0032-08

*本文系四川省哲社研究规划基地项目 “政府转型过程中公共服务供给机制创新研究”（SC13E065）的阶段性成果。

唐兴霖，西南财经大学公共管理学院教授、博士生导师 （四川 成都，611130）；马亭亭，上海交通大学国际与公共事务学院博士生 （上海，200030）。