“三位一体”凸显海上救助机制优势

■ 崔世甲

我国救捞事业是党和国家构筑的海上德政工程，以救助人命、保护环境、服务社会、保障安全为宗旨，突出体现了党和政府以人为本、关爱生命、执政为民的理念。交通运输部救捞系统是我国唯一一支国家专业救助打捞队伍，承担着海上人命救助、船舶和财产救助、沉船沉物打捞、海上消防、清除溢油污染等重要使命，是海上德政工程的重要践行者之一。

救捞事业诞生以来，几经重大海难的考验和国家政策的变化，走过了曲折波动的发展道路。交通运输部救捞系统借助于2003年救捞体制改革所释放的巨大能量，围绕“三精两关键”的总目标，走出了一条独具特色的发展之路，确立了救捞“三位一体”新模式，救捞专业能力显著提升，已发展成为我国海上救援的中坚力量和国家应急反应体系不可或缺的组成部分，在保障经济社会的安全发展中发挥着不可替代的重要作用。

一、“三位一体”的形成与发展

（一）“三位一体”新模式的形成。

救捞“三位一体”模式是在救捞实践中不断探索而作出的合理选择。“三位一体”中最早形成的是人命救助、环境救助、财产救助“三位一体”的岗位职责。1957年1月1日，中国、朝鲜、苏联三国签订的《关于在海上救护遇难的人命和救助海上遇险船舶及飞机方面进行合作的协定》生效，我国政府为此将海难救护与打捞工作合并，交由上海打捞工程局负责。1963年上海打捞工程局改名为上海海难救助打捞局，同时担负海难救助和打捞双重职责。1974年，广州、烟台救捞局相继成立，救捞系统担负起海上救生、船舶救助、打捞清障、海上消防、溢油清除等任务，形成了救捞系统“三位一体”的岗位职责。救捞事业的公益性决定了救捞发展应该主要由国家投入，但由于国家财力困难，“以经营养救助”维持救捞队伍的生存和运作，成为无奈之举。体制改革前，救捞系统仅有14个救助站点，救助网络覆盖范围有限；大部分救捞船舶是20世纪70年代建造的老旧船，缺少在大风浪中实施救助的大马力救助船舶；没有空中快速搜救能力。进入20世纪90年代，救捞系统设备老旧、技术落后、能力低下的问题越来越突出。

1997年至2003年，渤海湾水域连续翻沉5艘客滚船，死亡数百人。惨痛的教训证明：单纯依靠“以经营养救助”是无法保证救助的。1999年11月24日，“大舜”号海难中282人命丧大海，震惊中外，突出地暴露了救捞体制落后、能力低下的严酷事实，成为引发救捞体制改革的直接动因。

体制改革前，救捞系统没有空中救助能力，虽然在2001年组建了上海海上救助飞行队，但未形成实际救助能力。体制改革后，救助飞行队迅速发展壮大，并装备了先进的救助航空器，救助单位装备了新型的快速救助船舶，打捞单位建造了一批大型打捞装备，救捞系统由此具有了空中立体救助、水面快速反应、水下抢险打捞“三位一体”的综合功能。

通过体制改革，组建了救助、打捞、飞行“三位一体”的国家专业救捞队伍，在我国沿海初步形成了海空立体救助体系和应急抢险打捞体系（见图1）。交通运输部救捞系统由交通运输部北海、东海、南海救助局，交通运输部烟台、上海、广州打捞局，交通运输部北海第一、东海第一、东海第二、南海第一救助飞行队组成，由交通运输部救助打捞局实行统一垂直领导和管理。

（二）“三位一体”的中国特色救捞事业发展之路。

在西方资本主义国家，传统观念认为对遇险船舶实施救助打捞是商业行为，政府对此不负责任。但在社会主义国家，由于遇险船舶主要是国家财产，政府不仅负责营救海上人命，更需要建立专业救捞力量保护国家财产，前苏联等社会主义国家莫不如此。新中国成立之初，国家即成立了中国人民打捞公司，其主要业务为打捞沉船、疏通航道及抢救遇险船舶，捞起沉船上百艘，经修理后投入运输使用，支持了新中国水运的兴起，救捞合一的模式由此萌发，这是社会主义制度下救捞事业发展的必然选择。

20世纪70年代，在我国救捞事业较快发展时期，曾有进口“超黄蜂”直升机从事人命救助的动议。但在国家财政困难的情况下，为了以有限的财力适度地满足救助人命和救助船舶财产这两个方面的需要，我国选择了发展兼具船舶救助、人命救助、环境救助和抢险打捞功能的专业救捞力量，而不是发展空中救生力量，这是当时国情下实现经济价值和社会价值最大化的合理选择。

进入21世纪，随着经济社会发展和观念进步，人的价值高于一切已成普世观念，环境保护意识日益深入人心。国际社会广泛认为：各国政府不仅要负责营救海上遇险人命，更要负责防止海难事故演变为环境污染灾难。2000年10月，载有6 000 t剧毒化学品的“耶沃利太阳”号货轮在法国沉没，民众寝食难安，引起巨大反响。事后的民意调查表明，50 %的法国人认为，有关当局应为这些不断发生的海难污染事件负责。2002年11月，载有7万多吨燃料油的“威望”号油轮在西班牙触礁破裂，发生大规模溢油并最终沉没，国内外纷纷质疑西班牙政府处置不当，甚至事隔一年之后，马德里民众仍然举行大规模抗议游行，强烈要求相关政府官员辞职。国际社会已形成共识：对可能危害本国海洋环境的遇险船舶和沉船，沿海国家有权进行强制性救助和打捞移除，同时，防止遇险船舶和沉船严重危害社会公众利益，也是各国政府的责任和义务。基于这种认识，英、法、澳大利亚等多国政府纷纷租用救助拖轮待命值班，保护本国沿海免受遇险船舶和沉船危害，西班牙政府还设立了专业救助部门，大量配备救助拖轮和防污装备。作为社会主义国家，我国政府更有必要拥有一支船舶救助和抢险打捞专业力量，这是维护我国社会公众利益和稳定安全发展必不可少的需要。

在贯彻落实科学发展观和全面建设小康社会的新时期，我国海上救助的中心工作已从救助船舶财产转为救助遇险人命，抢险打捞的意义也由挽救遇险船舶升华为挽救海洋环境和通航环境。通过2003年救捞体制改革，救捞系统实现了由救捞合一向救助、打捞、飞行“三位一体”的转变，大力建设适应人命救助需要的海空立体救助力量，同时努力发展从事环境救助、财产救助的专业抢险打捞力量，优化了救捞资源配置，增强了救捞综合实力，有利于救捞力量统一指挥、优势互补、发挥合力，实现社会效益最大化。

图1 专业救捞力量部署图

二、“三位一体”的优势与科学性

（一）“三位一体”在国际范围的优势对比。

海上救助打捞具有悠久历史，各沿海国形成了各自不同的救捞体系，其中美国、英国、日本具有一定的代表性。

美国海上救助机构主要由海岸警备队、海岸警卫辅助队以及海上救助协会组成。海岸警备队为政府准军事机构，雇佣船员、飞行员、潜水员等技术人员及相关管理人员组织和实施搜寻救助，同时又是美国海上搜救的协调机构。海岸警卫辅助队是民间性的非军事组织，辅助海岸警备队执行相关职责以及协助进行公众安全教育。海上救助协会是非营利性慈善机构，其宗旨是促进对海上遇险者的援助，工作重点是为志愿者救助组织筹款和提供搜救装备。

英国海上救助机构主要有海事和海岸警卫署、英国皇家救生艇协会。海事和海岸警卫署负责管理国家海上救助协调中心和海岸救助志愿者队伍，并租用了拥有搜救直升机的飞行队执行救助值班待命，也租用救助拖轮待命值守以防止海难引发环境污染。英国皇家救生艇协会是世界上最大的私人志愿者海上人命救助机构，完全依靠志愿捐助获得收益。此外，还有众多地方性机构（有的是志愿者机构，有的是政府拨款机构）在特定区域从事海上救助。

日本的海上救助机构主要有海上警备队和日本海难救助协会。海上警备队属于国家准军事机构，承担海上救助、海上保安、交通安全、环境保护等职责。日本海难救助协会的主要宗旨是海上人命救助和财产保护以及医疗服务，资金来源于日本船东协会、日本航运基金会以及个人捐助。

上述各国的救助体系各具特色、各有所长，但是其政府缺乏救助打捞的综合能力，尤其是缺乏可以随时调动的抢险打捞力量。随着船舶大型化的发展，重大海难事故往往同时威胁海上人命、海洋环境和财产安全，救助打捞不及时往往导致海难事故演变为重大环境灾难。1989年，美国“Exxon Valdez”号油轮在阿拉斯加触礁搁浅，3.6万t原油泄漏。由于救助打捞不及时，致使1 609 km 的海岸、7 770 km2海域被污染，海洋生态系统遭到了严重破坏，大量野生动物死亡，渔业资源受到损害，渔场被迫关闭，直接经济损失超过80亿美元。服从政府调动的、具有综合能力的专业救捞队伍有利于及时有效地应对海难事故，避免重大人命伤亡和环境污染灾难，这种观点已得到国际业界的广泛认同。前苏联曾拥有世界一流的国家抢险打捞队伍，俄罗斯实行私有化后，打捞单位转为企业，抢险打捞功能自然消亡。“库尔斯克”号核潜艇沉没后，俄罗斯不得不雇用挪威的打捞公司打捞“库尔斯克”号核潜艇，使得俄罗斯对打捞单位转业之举追悔莫及，但在私有制下已很难重建国家打捞力量。

（二）“三位一体”在我国社会主义制度下的科学性。

“三位一体”独具特色的救捞事业发展之路，是我国社会主义制度国情下救捞事业发展道路的必然选择，是实现救捞全面协调可持续发展的基本条件。我国救捞系统在“三位一体”模式下拥有的海上救助打捞的完整能力及出色业绩已获得国际业界的广泛认同，并被选入国际人命救助联盟和国际救捞联合会的决策机构。

海难事故具有较强的偶发性、群发性，大寒潮或强台风往往造成多个险情同时发生。但是，从经济合理的角度考虑，国家不可能维持能满足偶发、群发险情全部需要的常规救助值班力量。救捞系统“三位一体”模式整合了救助与打捞资源，既有一支常规救助力量实施全天候值班待命，满足频发的小规模海上人命救助需要，又有一支随时可以调用的抢险打捞力量作为救助力量的支撑和补充，在群发性、群体性救助或重大海难时，能够迅速投入应急救助和抢险打捞。如此，合理地配置了救捞资源，实现了社会效益的最大化。

我国救捞系统“三位一体”的新模式，形成了救助单位、打捞单位和飞行单位“三位一体”的队伍建制；以人命救助为核心的人命、环境、财产救助“三位一体”的岗位职责；空中立体救助、水面快速反应、水下抢险打捞“三位一体”的综合功能。

“三位一体”有利于发生海难时对救捞力量统一指挥、协调行动，充分发挥救助、打捞、飞行三者的优势。救助直升机发挥其快速搜寻和悬停救生的优势，迅速到达现场救助遇险人员，特别是需要急救的危重伤员；救助船舶可以长时间在海上实施灭火、拖带和大规模人员救助等多种作业；打捞船舶对爆炸、碰撞、触礁、搁浅、浸水、倾侧、沉没的船舶实施抢险救捞，三者结合形成完成救捞任务所需的整体力量，提高了处置海难的整体效能。

“三位一体”还使救捞系统具有应急抢险打捞能力，有利于在综合交通运输体系中发挥保障作用。随着船舶大型化发展，“一船沉没，全港瘫痪”的威胁越来越大，海难造成重大污染灾难的风险越来越高。政府拥有一支可以随时调动的应急抢险打捞力量，有利于及时、高效地清除通航阻碍和海上污染源，保障海洋环境和海上通航安全。

三、“三位一体”的专业队伍建设与救捞业绩

（一）救助力量概况。

体制改革以来，救捞系统建设了一支不畏艰险、勇于拼搏的国家专业救助队伍，实行了全天候海上待命值班制度，出色地履行了海上人命救助的国际义务和国家赋予的职责。

截至目前，救助单位共有专业救助船艇70余艘，平均船龄12.9 a，平均航速20.9 kn，单船最大功率达到14 000 kW，最快航速达到32 kn；救助职工约2 500人，其中水上一线人员约占60 %。

救助单位在我国沿海北起鸭绿江江口、南至西沙海域，设有24个救助基地，77个待命点，18支应急救援队。其中北海救助局设有7个基地，25个待命点；东海救助局设有8个基地，26个待命点；南海救助局设有9个基地，26个待命点。与改革前相比，救助基地增加了10个，值班待命点增加了60余个。

体制改革后，救捞系统创造性地实行了“关口前移、站点加密、动态待命、随时出击”的动态待命救助值班制度，值班船舶改变了以往在港内码头停泊待命值班的方式，由远离事故多发地点待命变为近距离待命，由固定地点停泊的静态待命变为根据需要调整待命地点和航泊方式的动态待命，救助力量到达事故现场的平均时间大幅缩短，提高了人命救助、环境救助和财产救助的反应速度和救助效率。

主力救助船型介绍：

1）14 000 kW救助船。2007年以来新建的3艘14 000 kW救助船，是救捞系统最大的救助船舶，总长116.95 m、型宽16.2 m、型深7.8 m，最大航速22 kn，续航力10 000 n mile，系柱拖力140 t，可载获救人员200人。该船可航行于无限航区，具有对外消防和海面溢油处置作业能力，设有直升机起降平台和机库，可搭载中型救助直升机出海和返航，并具有直升机补给功能，配有动力定位系统，搭载多种特种设备，能够进行多种特殊作业。

2）8 000 kW救助船。体制改革以来，救捞系统新建8 000 kW救助船舶近26艘，是救捞系统的主力救助船舶，总长98 m、型宽15.2 m、型深7.6 m，最大航速20.13 kn。该型船舶可航行于无限航区，主要用于海上人命救助和以人命救助为目的的船舶救助及消防灭火，后甲板设有400 m2救助作业区，可供直升机悬停作业及应急迫降。

3）双体穿浪型快速救助船。体制改革以来，建造双体穿浪型快速救助船10艘，最大航速32 kn，具有良好的耐波性、快速性和操纵性，可实现原地回转、平移，被誉为“海上救助轻骑兵”。

（二）飞行力量概况。

体制改革以来，救捞系统建设了一支反应迅速、技术过硬的国家专业飞行救助队伍，出色地完成了历次海上人命救助和内陆应急救援任务。

截至目前，4个飞行队共拥13架救助航空器（其中自有12架、租用1架），11个飞行基地和71个飞行起降点；现有职工500余人，其中飞行员等专业人员约占60 %；飞行救助网络基本覆盖渤海海峡、长江口、台湾海峡、珠江口和琼州海峡等重点水域。

主力救助直升机介绍：

1）S-76C+直升机。S-76C+直升机是世界上较为先进的直升机之一，配置有强光搜索灯、红外成像仪、自动悬停系统、电动绞车系统、对空对海电台等设备。

2）EC 225大型救助直升机。EC 225大型救助直升机可乘坐24名乘客或外挂载荷3.8 t，配备先进的驾驶和通讯设备，装有雷达、防冰和除冰系统、水上迫降浮筒、机载救生筏等装备，具备全天候飞行能力，具有速度快、航程远、功率大、抗风能力强的特点。

（三）打捞力量概况。

体制改革以来，救捞系统建设了一支吃苦耐劳、能打硬仗的国家专业打捞队伍，履行了国家赋予的职责，出色地完成了历次重大应急抢险打捞任务。

截至目前，3个打捞单位共有船舶120余艘，平均船龄15 a，平均功率约4 000 kW。设计建造了4 000 t全回转起重打捞工程船“华天龙”、300 m饱和潜水工作母船“深潜号”、30 000 t自航半潜工程船“华海龙”等主要打捞装备。“华天龙”为全回转起重工程船，吊机最大起重能力为4 000 t，旋转吊重能力为2 000 t。2012年8月交付使用的“深潜号”是我国首艘300 m饱和潜水工作母船，标志着我国海上大深度潜水作业能力历史性的突破。2012年9月交付的“华海龙”是救捞系统最大的自航半潜打捞工程船，载重30 000 t，配有DP—1级动力定位系统，最大下潜深度23 m。此外，引进了能够在水深3 000 m处进行复杂作业的150 kW无人遥控潜水器（ROV）；购置了应急卸载设备、溢油应急回收设备和溢油储运设备各3套，充气式橡胶围油栏约13 700 m，引进了LAMOR海上溢油回收设备，海上溢油应急处置能力有了较大提高。

在完成公益性应急抢险打捞任务的前提下，为了减轻国家财政负担，打捞单位还开展了拖航运输、海洋石油服务、水工工程等生产业务。

（四）应急救助和抢险打捞业绩。

救捞系统发扬“把生的希望送给别人，把死的危险留给自己”的救捞精神，全面履行国家专业海上救捞队伍人命救助、环境救助、财产救助“三位一体”的岗位职责，在党和国家、人民群众需要的时候，能够冲得上去，救得出来，潜得下去，捞得起来，在关键时刻发挥关键作用，已成为一支“特别能吃苦、特别能战斗、特别能团结、特别能奉献”的海上应急救援中坚力量。

1）应急救助

体制改革10年来，救捞系统共出动救助力量11 929次，救助遇险人员34 030名。

救助船舶能够长时间在海上执行救援任务，是海上救助的主要力量。2006年5月，受强台风“珍珠”袭击，数十艘越南渔船、数百名越南渔民在我国东沙海域遇险受困，越南政府请求我国救援。南海救助局专业救助船历时17 d，航行6 210 n mile，共对15艘越南渔船、330名越南渔民成功实施救援，完成了我国救助史上规模最大的一次国际救援行动，展示了我国“负责任的大国”形象，越南国家主席陈德良专门致电时任国家主席胡锦涛同志表示感谢。2012年10月20日，圣文森特籍冷冻船“MING YANG”轮航行至日本那霸附近机时，舱失火。东海救助局专业救助船航行近500 n mile，历时7 d，成功救出船上64名遇险人员，扑灭大火，并将难船拖回舟山。受到中外高度关注，为我国赢得了良好的国际声誉。

救助直升机居高临下、快速搜寻、悬停救生，在救助中优势突出。体制改革之前，我国缺乏空中救援力量，没有快速直接救生能力，只能通过救助遇险船舶来挽救遇险人员。但渔船船体弱小，一旦遇险很快船毁人亡，等不到水面救援力量赶到，往往只能听天由命。体制改革之后，空中救援能力大大加强，海上获救人数较体改之前有了成倍的增加，主要是遇险渔民获救数量大幅提高。另外，救助直升机在执行内陆重大救灾任务中也发挥了重要的作用，体现了专业救助能力。在汶川大地震应急救援中，救捞系统按照党中央、国务院和交通运输部党组的部署，紧急从厦门、珠海、三亚调遣4架专业救助直升机，飞赴1 500 km之外的灾区，执行抢险救灾任务。南海第一救助飞行队“B—7125”救助机组成功出动30次，救助被困人员225人，展示了救捞队伍的顽强作风和技术优势，赢得了民航直升机抗震救灾指挥部和灾区人民的好评。

救助实践证明，救助直升机与救助船舶结合形成的海空立体救助是最有效的人命救助方式。体制改革之后，空中和水上救援力量均得到加强，形成了有效的海空立体救助能力，应急反应速度大幅提高。

2004年11月16日，客滚船“辽海”轮发生火灾。在客滚航线附近动态待命的北海救助局专业救助船仅用15 min即抵达现场开始灭火，北海第一救助飞行队救助直升机也迅速抵达难船上空开始救助行动，340名遇险人员无一伤亡，化解了一起特大人命伤亡险情。

2005年5月2日，客滚船“宝华”轮在大连海域失火。北海救助局和北海第一救助飞行队出动3架救助航空器、 7艘专业救助船，实施联合救助，745名遇险人员全部获救，避免了一次大规模群体性伤亡事故的发生。

2）抢险打捞

通过应急抢险打捞，清除通航障碍，排除灾害根源，是救捞系统的重要任务之一。救捞体制改革后，打捞单位认真履行抢险打捞的公益职责，保障了我国水上交通运输的畅通和沿海地区的安全。

2006年8月10日，超强台风“桑美”在福建沙埕港登陆，造成严重的人员伤亡和财产损失。上海打捞局、东海救助局先后派遣了5艘救助打捞船舶和3支应急救助潜水队，在沙埕港连续奋战了21个昼夜，将沉没在航道的10余艘沉船全部打捞出水，使长50 km、宽200 m、深30 m的主航道恢复了通航条件，为灾区政府和人民挽回了重大的经济损失，为灾区恢复生产、重建家园发挥了积极作用。

2006年12月2日，“银锄”轮在世博会场馆附近南浦大桥旁沉没，威胁黄浦江通航安全，影响世博会国际观瞻。上海打捞局克服天寒水冷、流急、障碍物多等困难，奋战49 d，成功起浮了“银锄”轮，恢复了黄浦江航道的畅通。

2007年9月15日，巴拿马散货船“畅通”轮在老铁山水道碰撞受损，并受台风袭击断为两截。烟台打捞局调遣多艘专业打捞船舶，分别于2008年7月13日和2009年10月10日将难船艏段和艉段整体打捞出水，排除了烟台港锚地的通航障碍和污染隐患。打捞工程实施过程中巧妙地利用拉力千斤顶起浮沉船，在国内打捞行业中属首次尝试。

2013年8月14日，香港籍57 000 t散货船“TRANS SUMMER（夏长）”轮装载近55 000 t镍矿土从印尼开往广东阳江港途中，遭遇强台风“尤特”袭击，沉没于珠江口。船内有700 t的油料不断外溢，对海洋环境尤其是附近渔场形成严重威胁。为了最大限度地保护环境、减少损失，保证珠江口往来船只的航行安全，政府当局要求采用整体打捞的方案。由于船大、货重，且沉没海区风浪非常大，广州打捞局虽然做了非常充分的准备，仍遇到了诸多始料未及的困难。最终，经过不懈的努力，广州打捞局将沉船成功整体打捞出水，创造了国内整体打捞吨位最大的记录，也是全球最大吨位散货船整体扳正打捞的案例。