PPP 模式推进共性技术研发创新平台建设研究

朱健 ，王蓓

（1.工业和信息化部财务司 100804；2.电子工业出版社华信研究院 100036）

一、共性技术的含义与经济属性

1998 年在美国ATP（先进技术计划）中，共性技术（generic technology）首次被明确定义为“一种有可能应用到大范围的产品或工艺中的概念、部件、工艺或科学现象的深入调查”。目前，国外关于共性技术较为权威的定义主要有两种：一种是由美国国家标准与技术研究院(NIST)的Gregory C. Tassey①Gregory Tassey. The roles of standards as technology infrastructure， in R.W.Hawkins，1995等人于1992 年提出。另外一种是前布什政府 Federal Register 中对共性技术的定义：“共性技术是存在潜在的机会，可以应用于多个产业的产品或工艺的科学事实，这种科学事实在这里具体表现为科学概念、技术组成、产品工艺以及科学调查。

国内学者将共性技术一般称为产业共性技术，在学术研究上不做严格区分。徐冠华（1999）从共性技术的影响范围出发，认为共性技术是对整个行业或产业技术水平、产品质量和生产效率都会发挥迅速的带动作用，具有巨大的经济和社会效益的一类技术，较早地代表了官方的观点。马名杰（2004）以及胡小江（2004）从技术研发阶段出发，认为“共性技术是一种能够在一个或多个行业得以广泛应用的、处于竞争前阶段的技术”。清华大学李纪珍等（2002，2006）从技术层次的角度，提出产业共性技术是在很多领域内已经或未来可能被普遍应用，其研发成果可共享并对一个或多个行业及其企业产生深度影响的一类技术。目前被国内最广为接受和引用的定义则是由李纪珍（2002）提出的，其定义主要从共性技术的共享层次和影响范围出发，强调共性技术对众多领域的深度影响。

不同学者对共性技术的定义尽管在文字表达上有差别，但基本的含义是一致的。共性技术的关键即在于其处于竞争前阶段，具有很强的关联性、广泛的适用性和开放性，同时由于其具有强烈的外部性，可以认为，共性技术作为“竞争前阶段”的技术，具有准公共物品的性质，能应用于一个或多个行业，是产业技术进步和产业发展的基础，具有很强的经济带动作用和巨大的社会效益。因此，共性技术具有的基础性、开放性、外部性、关联性、风险性和准公共产品性等方面的特点，决定了共性技术供给必然存在一定的市场失灵与组织失灵。

二、产业共性技术供给的双重失灵与合作研发联盟

产业共性技术的特性决定着其研发行为过程中的市场失灵与组织失灵，而双重失灵现象又进一步强化了政府在消除产业共性技术供给失灵方面的重要性以及共性技术合作研发方式的特殊性。所谓产业共性技术的市场失灵是指在纯市场机制下，由于其具有的外部性、开放性、准公共物品性，导致企业技术研发积极性不高，导致其市场供给不足。产业共性技术的组织失灵是指由于产业共性技术的高风险性、研发的高技术关联性，使得单个企业无法承受这种高风险，其能力与资源也无法满足研发的需求等。

当产业共性技术的重要性被行为主体所认知，进而产生研发的意愿，但研发能力的局限性迫使其向外寻求资源，通过合作的方式满足产业共性技术的研发需求。企业既是市场的主体，又是技术创新和技术获得的主体，还是产业共性技术供给的市场失灵与组织失灵现象的主要载体。因此，企业要解决产业共性技术供给双重失灵现象，必须采取合作研发的方式。这种合作研发的方式要求政府、企业、高等院校、科研院所等明确在合作研发中的角色，充分发挥自身优势，为消解产业共性技术供给的双重失灵现象发挥作用。

这种由政府、企业、科研院所等组织机构自愿组成的伙伴关系，以合作创新为目的，以组织成员的共同利益为基础，以优势资源互补为前提，通过契约或者隐形契约的约束联合行动而形成的共性技术研发组织体，可以称为共性技术研发创新联盟或平台，其组织形式可以是合资研究企业、研发中心、院所等。目前，产业共性技术联盟的主要实践形式有研发合作产业联盟、技术标准产业联盟、产业链合作产业联盟等。这些组织体在形成之后，通常有明确的合作目标和合作期限，共同遵守契约规定的合作行为规则、成果分配规则以及风险承担规则等。

三、运用PPP 模式推进产业共性技术研发平台建设的内生机制

PPP 模式，英文Public Private Partnerships 的缩写，是政府与私人资本通过合作来提供公共品或服务的一种方式。关于PPP 的定义，加拿大PPP 委员会、美国PPP 委员会、联合国发展计划署、欧盟委员会、我国财政部PPP 合作中心等诸多机构都给出了各自的定义，其共同特征是：（1）以合作为前提；（2）把提供公共产品或服务，包括提供基础设施作为合作的目标；（3）强调利益共享；（4）风险共担。（见表1）

表1 PPP 模式的定义

随着经济的快速发展，有限的财政资金投入同快速增长的公共基础设施需求间的矛盾逐步加深，影响了公共产品和服务提供的质量和效率。PPP 模式引入私人资本，与传统的公用物品和服务的提供方式相比具有众多优越性，该模式对于弥补公共基础设施建设资金不足、提升公共服务效率起到补缺和引导作用。所以，自20 世纪80 年代以来，各国和国际组织都争相尝试将PPP 的各种模式应用于本国或区域内的基础设施建设。

一般而言，PPP 模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的准公共物品和服务、基础设施类项目。在实际操作中，PPP 模式大量应用在基础设施建设等公用事业中，并且形式多种多样，比如外包类的、特许经营类的以及私有化类的。在外包PPP 中，通常由政府投资，将整个项目中的一项或几项职能承包给私人部门；特许经营类PPP 则包括BOT、TOT 等多种形式；私有化类PPP 则是通过股权转让使项目的部分所有权归私人部门，或由私人部门负责项目的全部投资，所有权全部归私人部门，在政府的监管下由私人部门负责项目的投资管理运营、回收投资、实现利润，从而达到准公共物品和服务有效提供的目的。

由于共性技术研发具有准公共物品的性质，运用PPP 模式提供技术产品就成为一种可能。事实上，单就政府与私人企业为生产准公共科技产品而建立的各种合作关系而言，研发领域中政府对私人门的资助（公私合作）早已经存在，主要表现为各国政府为大量的企业研发活动提供直接的财政资金支持、研发费用补贴等，这种合作关系通常是松散的、运行规则较简单的、短期的，无法适应经济与社会快速发展对重大共性技术研发产品的迫切需求。

前文研究表明，产业共性技术，在投入上，需要引进更多的公共与私人资源，并能够将大量关键研发资源在一定时期内向特定研发领域聚集；在参加方上，需要产业中大量的各种规模企业的共同参加，同时需要产业部门与公共研究机构能够形成长期稳定的合作与信任。因此，在现有的科研补贴政策无法满足或低效率的情况下，应用PPP 模式提供重大技术项目以及共性技术产品不失为一种最佳方式。共性技术研发合作组织体的构建，即产业共性技术平台的搭建，单凭政府、企业、大学、科研院所等任何一种组织的力量是不够的，需要联合政府、企业、大学、科研机构等各方力量形成有效的伙伴关系，高效整合技术资源，实现优势互补。因而，以上共性技术联盟的组织形式又天然地形成了PPP 项目中的特殊目的载体（SPV），可以认为运用PPP 模式推进产业共性技术研发平台建设具有天然的内生机制。

四、国外关于共性技术研发领域的PPP 模式应用和组织形式

（一）共性技术PPP 模式定义

2005 年，OECD 将这种共性技术研发领域的PPP 模式定义为：在一段固定的（不确定）时期内，公共与私人部门参加者之间共同组建的任何一种正式的关系或安排，双方共同参与决策制定，共同投资诸如现金、人员、设施以及信息等稀缺资源，以在科学、技术和创新的某些领域实现特定目标。与过去政府对私人部门的资助相比，PPP 模式的最大特点在于：公共部门与私人部门参加者间建立了一种长期的、紧密的、正式的关系，从而可以弥补原有科技研发政策工具在提供共性技术产品上的不足。

比如，奥地利的Kplus 中心和Kind/Knet 中心，都是由私人企业与公共研究机构共同组建并在一定时期内运作，旨在鼓励企业与公共研究机构（大学、政府研究实验室等）在具有较强商业应用潜力的“竞争前研究”上进行合作，并促进两者间建立长期合作关系，形成关键研发资源的聚集等。在欧盟，JTI (Jointly Technology Initiative )是欧洲层面将PPP 模式应用在准公共技术产品供给中的首次尝试，将欧盟、欧盟成员国和私人部门的研发资源和研发能力在一定时期内聚集起来，通过分享共性技术知识来解决重大科技问题，而这些问题的解决依靠传统工具不能有效实现。2008 年12 月，为应对金融危机，欧盟又在“欧洲经济复兴计划”中提出，要在欧洲受金融危机冲击较大但非常重要的制造业、建筑业和汽车业，通过PPP 模式发展新技术，以动员公共与私人部门的相关投资，促进欧洲的长期结构调整。澳大利亚的CRC（Cooperative Research Centres）是一个产业需求导向的中长期合作研究计划，旨在通过支持技术最终使用者与公共部门研发人员之间的中长期合作，以涉及澳大利亚经济、环境和社会重要公共利益方面的重大挑战提供解决路径。此外，芬兰的科技与创新战略研究中心（SHOK）、丹麦的创新中心、西班牙的Cenit、瑞典的能力中心、荷兰的领先技术研究机构、法国的竞争中心等也都是PPP在共性技术研发领域的典型应用。

欧盟于2013 年12 月底宣布成立5GPPP(5G Public-Private Partnership)，作为欧盟2020 年与未来5G 技术与产业共生体系发展的重点组织，5GPPP 最初是由多家电信业者、系统设备业者以及相关研究单位共同参与成立的，其中5GPPP 会员包括：爱立信(Ericsson)、阿尔卡特朗讯(Alcatel-Lucent)、法国电信(France Telecom)、英特尔(Intel)、诺基亚(Nokia)、意大利电信(Italy Telecom)等，华为也于2014 年7 月底宣布加入5GPPP 组织。欧盟5GPPP 是PPP 模式在电子信息产业中网络通信基础设施建设方面的重大推广和应用。

（二）共性技术PPP 的组织形式

首先，关于政府合作深度。由于不同的产业、不同的共性技术在外部性特征、离市场开发应用的距离、市场失灵的程度、企业的技术实力等方面的具体情况都不一样，这也导致了政府在共性技术开发上的干预和资助程度的不一样。如果共性技术的外部性特征明显，距离市场应用较远、基础性强，而且行业内的企业技术开发能力较低，那么政府的介入程度一般就比较深入，资助额度也会比较大。如日本政府为了开发能够跨行业应用、增强本国企业生产自动化能力的共性技术，就实施了下一代制造计划(NGM)并承担了全部开发费用，而美国的国家标准与技术研究院(NIST)、加拿大的国家研究委员会(NRC)、韩国的生产技术研究院(KIST)等都是承担具有这类特征产业共性技术的主体。对于离市场应用较近、企业开发能力较强的共性技术，政府就应该减少投资，而应引导企业成为开发主体。如美国的数字电视大联盟(GA) 、微电子与计算机技术公司(MCC) 等研究计划就是以企业为主体。

其次，关于项目载体的组织形式。法律形式上，各国PPP 并不统一，其中，绝大多数的PPP 是具有法律实体的法人，如有限责任公司、协会等。奥地利的Kplus 和Kind/Knel、芬兰的SHOK、澳大利亚的多数CRC 都是有限责任公司，公共与私人部门的参加者是股东；欧盟的JTI则属于协会性质，参加者是成员。少数PPP 则采用非法人形式，如丹麦的创新中心是合伙制，参加者是合伙人。

第三，关于管理架构与机制。虽然因PPP 的法律形式不同而有所不同，但总体上都采用了严格有效的现代管理模式。以澳大利亚的CRC 为例，无论CRC 是公司还是非公司，其管理模式都必须遵循八条原则：第一，设立理事会及执行总裁；第二，理事会的成员应包括独立于CRC参加方的专家；第三，保证决策制定的公正、负责；第四，保证财务报告的完整；第五，CRC事务的及时公开；第六，尊重股东或参加者的权利；第七，识别并管理风险；第八，以公正负责的薪酬吸引相关人才参加CRC 的研究工作。

第四，关于出资比例方面，政府作为合作方的出资一般占PPP 总投资的40%-50%。PPP 资金主要用于两部分：基本运行经费与研发经费。欧盟JTI 的运行经费一般由欧盟和其他参加者以现金形式各出资50%；对于研发经费，欧盟以现金形式出资，但不超过50%，其他参加者至少出资50%，但可以非现金形式出资。奥地利Kplus 的年预算一般在20 万- 45 万欧元，其中的35%由联邦政府通过TIG 出资，其他公共部门出资最多不超过25%，产业部门的资金至少到40%。

五、PPP 模式推进集成电路产业共性技术研发联盟建设的典型案例

集成电路技术是对诸多产业（比如航空航天、汽车、通讯）竞争力整体提升具有全局性影响、带动性强的关键共性技术，集成电路产业是对企业自主创新能力的提高具有重大推动作用的战略性产业。我国的集成电路产业的发展起步虽不算晚， 但技术水平一直落后于日、美、欧等发达国家和地区。缺乏竞争力的集成电路技术不仅制约着我国电子信息产业的发展，也影响到其他高新技术产业领域技术水平的提升。集成电路工艺技术的特殊性和重要性决定了我国IC 产业不可能通过技术引进的方式彻底解决技术追赶的难题，因此，通过自主创新提升集成电路产业技术水平成为必然选择。

但是，仅仅通过企业层面的自主创新很难实现提升国家集成电路产业整体技术水平的宏观目标，其中的关键问题就在于集成电路产业共性技术水平是影响IC 产业整体发展的关键。而由于产业共性技术兼有公共产品和竞争型产品的性质，因此，单个企业在从事集成电路产业共性技术的研发时存在着技术外溢、投入不足等障碍。IC 产业共性技术所具有的基础性、开放性，特别是准公共物品性，使政府非常有必要介入IC 产业技术的研发过程，提供资金支持。因此，以“企业+政府”的双主体投资机制——“产业共性技术合作组织”，或称为“共性技术研发联盟”应是解决集成电路产业发展瓶颈的一条有效途径。这种“企业+政府”的双主体投资机制，也就是所谓的公私合作模式（PPP 模式），可以在电子信息产业领域，尤其是集成电路产业合作联盟建设方面发挥更好的优势。

以美国为例，美国SEMATECH 被认为是政府—企业合作产业技术创新联盟较为成功的范例。自1987 年启动，运行到1995 年，SEMATECH 成功帮助美国半导体企业重新回到了世界第一的竞争地位。美国SEMATECH 运营上采取了企业与政府共同投资、成本分担、风险分散的双主体投资机制。1987 年SEMATECH 成立之初，即决定每年投入2 亿美元作为研发联合体的运营经费，其中美国政府和SEMATECH 的14 个联盟成员各承担50%。SEMATECH 在发展初期得到了美国国防部的大力支持和资助。到1996 年，SEMATECH 汇集了18 亿美元用于研发，其中9 亿美元通过国防部先进研究计划署( DARPA，Defense Advanced Research Projects Agency)进行补助，原因是DARPA 成员都有着良好技术和项目管理的经验，具备管理SEMATECH 研究和开发活动的能力。DARPA 也派出人员加入SEMATECH，但本身并不作为联盟成员，且参与SEMATECH 董事会和技术顾问委员会，评价技术进步情况，鼓励SEMATECH 不断改进计划，同时协调国防部所属机构资助的其他半导体相关研究与资助SEMATECH 之间的关系。在投资结构上，一般研发费用的80%投向2-3 年内即可产业化应用的技术开发领域，20% 投向3 年或以上的长期研究和开发项目。

具体来看，美国SEMATECH 在组织管理机制上：首先，系统化统筹考虑成员企业之间可能出现的“技术排斥（不合作）”和“搭便车”现象。面对成员企业的质疑与顾虑，SEMATECH重点转向惠及所有成员企业而又不威胁其专有技术能力的研究领域。在合作科研内容上，SEMATECH 着意避免威胁到企业的核心技术产权和能力，其核心是产品的制造过程、制造设备的改善和评价、制造标准的制定和技术的扩散等。其次，采取董事会负责下的项目管理运行机制。董事会下设执行技术委员会，职能是确定联合体研究开发测试活动的优先顺序；执行技术委员会下设技术咨询委员会，负责具体项目的咨询、审查与批准。这种制度化管理，能够更好地促进联盟成员之间的信息交流与高效协调，体现企业在合作中的主体地位和实际需求。第三，在退出机制上规定其成员企业如果想要退出研发联合体，必须提前两年发表公告，以保证联盟的稳定性与研发的持续性。最后，在知识产权保护方面，规定研究成果只有在成员公司独占2 年之后，才可以以一定的专利使用费形式向联合体之外的美国公司开放。

六、启示与建议

以上研究表明，建立政府和企业双主体投资合作机制、高效的保障机制以及合理有效的知识共享机制，运用PPP 模式推进产业共性技术研发平台建设可以有效缓解产业共性技术的双重失灵现象。具体来看：

第一，应建立政府与企业的双主体投资合作机制。无论是企业还是政府作为第一位的投资主体，在具体投资安排上，要结合实际情况，保证成员企业的平等地位。政府必须以一定比例的资金补贴或股权投入，来弥补企业投资主体的资金不足。

第二，应建立高效的保障机制。在组织管理上应借鉴SEMATECH 实行系统化统筹、制度化管理，发挥研发合作组织以及政府的协调功能。其次，应完善PPP 项目的组织架构，保证项目管理运行机制顺畅有效。同时，应规范成员企业的退出机制，保证组织的稳定性和合作研发的持续性。

第三，应建立合理有效的知识共享机制。通过共建联合实验室和技术中心等方式，为产业共性技术研发所需的“基础技术知识”的交流和共享提供公共平台，实现技术知识汇集，并配以一定形式的人员流动机制，加快双向多边的技术知识流动。建立弹性的知识产权保护机制，既可确保联盟成员企业的利益，保证技术成果在成员企业间的共享，又可防止技术成果的独占，实现技术成果的行业共用与共享，实现产业共性技术的规模效应。

[1] 纪占武、王庆.产业共性技术供给双重失灵及其消解——以美国SEMATECH 为例[J].科技与经济，2012（3）：11-15.

[2] 王庆. 论产业共性技术的合作研发机制[D]. 东北大学硕士学位论文，2008.6.

[3] 方荣贵、王敏. 半导体产业共性技术供给研究——基于日、美、欧典型共性技术研发联盟的案例比较[J].技术经济，2010（11）:47-54.

[4] 张治栋、张淑欣. 产业共性技术政府支持性研究[J]. 经济与管理，2013（3）：92-96.

[5] 薛捷、张振刚. 国外产业共性技术创新平台建设的经验分析及其对我国的启示[J]. 科学学与科学技术管理，2006（12）：87-92.

[6] 王敏、方荣贵、银路. 基于产业生命周期的共性技术供给模式比较研究——以半导体产业为例[J]. 中国软科学，2013（9）：124-132.

[7] 韩元建、陈强. 美国政府支持共性技术研发的政策演进及启示——理论、制度和实践的不同视角[J]. 2015（5）：160-172.

[8] 薛薇、张明喜、郭戎. 准公共科技产品的供给新模式[J]. 高科技与产业化，2011（6）：26-30.