新形势下“官商勾结”型腐败及治理对策探析
——以湖北省检察机关查办职务犯罪案件为例

曹永新 陈荣卓

新形势下“官商勾结”型腐败及治理对策探析
——以湖北省检察机关查办职务犯罪案件为例

曹永新 陈荣卓

当前，我国正处于深化改革的攻坚期和深水区，经济社会急剧转型，深层次矛盾凸现，社会意识包括人们的思想观念、思维方式、价值取向、道德标准发生变化。腐败已成为我国一个十分突出的社会、政治、经济问题，它如同一种新型的“病毒”，正试图渗透蔓延到社会肌体中的各个行业、各个领域，令人民群众深恶痛绝。而腐败问题的背后大多存在“官商勾结”现象，是在市场交易的条件下，公共权力与市场的完美媾和，构成资本勾结权力，权力投靠资本，双方都得到预期的利益。一些国家工作人员忘记肩上担负职责任务，利用党和人民赋予的权力，为从事生产经营的企业或个人提供方便和条件，并从中渔利；而一些不法商人则利用金钱、物质等收买官员为自己的经营行为提供不正当的渠道，谋取更大的利益。

“官商勾结”型腐败的表现特征

调查显示，“官商勾结”是一种权贵型腐败形式，是对公共资源与公共利益的肆意践踏，相较于传统意义上的腐败方式，其涉案领域十分宽泛，主体更为多元、手段更为隐蔽、过程更为复杂、危害更为严重，成为当前我国反腐败的重点和难点。从查办案件的实际情况看，“官商勾结”型腐败的主要表现形式如下。

（一）涉案规模上，呈现“群体化”特征。近年来，“官商勾结”型腐败的最大特点就是政治权力与经济权利的相互勾结，使一些国家工作人员被经济领域的企业或个人所“俘获”，这会使很多政府公共决策和公共资源倾向于权贵阶层的利益，具有鲜明的“群体化”发展态势。检察人员发现，官商之间因共同利益追求和厉害关系而相互勾结，在政治上拉帮结派，经济上相互牵连，用权力攫取钱财，用金钱操纵权力，结成了一个个根深蒂固、或大或小的利益集团，以达成默契，实现“双赢”。主要表现在：一是案件牵扯人数众多，往往是团伙作案，集体分赃，诱发“窝案”“串案”“案连案”“案套案”“案中有案”，形成盘根错节的“官商勾结”腐败，严重损害国家利益；二是涉案人员之间形成利益关系网，对内明确分工、相互协作，对外官商勾结、相互利用，表现为内外勾结，里应外合，共同实施犯罪行为；三是家族化倾向明显。一些官员受“封妻荫子”和“一人得道，鸡犬升天”的封建思想侵蚀，把权力变成牟取家族利益的工具，通常是一人腐败案件被查，整个家族利益链断裂，导致一荣俱荣、一损俱损；四是官商之间在经济上相互利用、相互牵连、相互制约，形成共同的利益链条，谋取各自不法利益。若是某一方被立案侦查，往往是“拔出萝卜带出泥”、“按下葫芦浮起瓢”。比如，近几年荆门市检察院陆续收到一些群众的举报信件，反映市水利系统官员在水利工程建设中有贪污受贿等问题。该院迅速展开专项行动，先将水利行政主管部门工作人员作为办案重点，后顺藤摸瓜，乘势而上，很快锁定该系统的水利设计、工程施工、项目评审等专业人员，共立办贪污贿赂案件13件13人。检察人员发现，案件涉及市直和下辖5个县（市区）的水利行政主管部门及所属水库、电灌站等单位领导和工作人员，他们凭借从业时间长、专业技术娴熟、合作机会多、情感基础牢、人员流动大等“优势”，私下官商勾结，权钱交易，涉案金额高达490余万元。

（二）发案领域上，呈现“广泛化”特征。当前，“官商勾结”型腐败已向各个部门和领域渗透，带有明显行业特点。一是垄断性领域腐败高发。俗话说“靠山吃山，靠水吃水”。一些掌管人财物权力的部门和带有垄断性的行业，由于资源配置和决定权相对集中，加之缺乏有效监督，存在“唯我独尊”、“一家独大”的社会弊病。有的以批地谋私，有的以工程敛财，有的以侵吞资金获利，有的以放贷受贿，有的以医药腐败，导致职务犯罪案件高发。一些过去被称之为“清水衙门”的教育、科研、医疗、文化、民政等部门，也不再是一片“净土”。不但这些部门、行业的领导岗位腐败现象屡禁不止，甚至在一些职级并不高的实权岗位，如财务、供应、保管、销售等位置，也成为犯罪的热点部位。二是国家重点建设领域腐败多发。随着改革开放步伐的加快和地方经济建设的提速，在矿产开采、土地出让、工程建设、交通运输、能源开发、民生福利等多个领域发案率居高不下，特别是资金量大、利润丰厚的工程建设领域更是“官商勾结”的重灾区。就城市建设而言，主要集中在土地出让、工程建设等重要环节，部分政府官员利用手中权力和职务便利，在工程发包、规划审批、项目评估、质量验收、资金拨付等环节与商人私下交易，联手出击，以掩盖勾结、谋取暴利的本质。而不法商人与官员勾结通过要标、围标、串标、移标、分标等多种形式与官员勾结，取得工程承包、规划许可、项目变更等竞争优势，网络人脉关系，操纵市场运作，控制社会资源，严重侵害了市场公平原则，扰乱了经济秩序，阻碍了社会发展进程。三是国家政策资金投向的重点领域腐败易发。近年来，国家为增强经济发展实力，加快经济社会发展，改善人民物质文化生活，制定了许多强国富民、惠及长远的政策措施，深得全社会的广泛认同和高度赞扬。然而，这些优厚政策和保障措施所涉及到的资金的决策权、分配权、使用权牢牢地掌握在政府职能部门手中，资金的分配、流向、数额等使用情况，均由政府官员定夺，诸如“跑部钱进”、“争取项目”，“为钱送钱”、“有利批钱”的腐败现象也因此而浮出。然而，这些腐败现象不但没有得到相关部门和行业的高度重视和警觉，反而被一些单位官员认同和推崇，他们以为公办事、为公谋利的名义，竞相指使部属找关系“铺路”，送钱物“打点”，以期争取到更多的专项资金、建设项目。这些行为，表面上看为单位或集体实现了国家政策的“专惠”、“特惠”，而实际却为“权权交易、权钱交易、权色交易”埋下了伏笔。比如，武汉市检察机关立案查办了中央预算内投资补助资金、农业基本建设项目资金、工业结构资金、科学技术研究与开发资金、重大动物疫病防控资金、政府投资建设项目资金等一批财政资金分配和使用环节中发生的贪污贿赂和渎职犯罪案件。由此导致“公错”与“私罪”难分，也引发一批“官商勾结”腐败案件，给国家造成巨大经济损失。

（三）权力主体上，呈现“多元化”特征。“官商勾结”的显著特征还是权力过分集中，失去监督制约，突出表现为领导干部、特别是“一把手”频频成为贪腐案件的主角，而这种腐败方式正在上行下效，导致下级普通官员受到青睐，主动参与，竞相攀比，大有逐渐波及到基层之势，且发案日益增多，影响公权力行使，败坏社会风气。一是领导干部涉案性质严重。数据显示，2009年至2013年湖北省检察机关先后查办厅局级干部77人，占案件总数的3.3%；查办县处级干部594人，占案件总数的25.9%；查办科级以下干部1619人，占案件总数的70.6%。先后查办的中铁电气化集团公司总经理刘志远、省盐业管理局原局长周福胜、省经济和信息化委员会原副主任任夏平、省国土资源厅原副厅长夏早发、随州市政协原主席樊建国、湖北美术学院原党委书记刘刚等一批厅局级干部的严重腐败案件，均显示权力腐败主体职级较高，有的还惊现“塌方式腐败”。虽然所涉及人员的绝对数不大，真正属于“官商勾结”型腐败约占案件总数的五成左右，但在社会交往中，官员掌握国家权力，处于社会强势地位，商人主动巴结官员者为数不少，通常被正常人际关系所掩盖，有时不好明确界定是否存在“官商勾结”腐败行为。“一些领导干部和商人交往过密”的事实客观存在，往往不只是勾肩搭背、称兄道弟那么简单。笔者曾听过一名房地产商的肺腑之言：如果企业在县里发展，不找到一位县官做后台，难上加难；如果企业想拓展到市里，不找到一位地市级厅官做后台，简直痴心妄想。而一些官员要想立身发展、创造政绩、非法渔利、成就辉煌，没有几个商人的帮衬和支持，也难以实现个人意愿。从某种意义上说，官员是商人的“靠山”，商人是官员的“后盾”。二是权势部门官员发案率高。一些国家行政机关工作人员利用人事管理权、行政审批权、行政执法权，司法人员利用司法权实施腐败的问题较为突出。调查发现，现在很多官员贪污腐败，往往不是通过自己去经营办企业或直接收受贿赂，而是利用自己特定关系人，特别是亲属、同学、老乡等去办企业来收取贿赂，甚至从中为他们提供市场竞争的方便、政治上的袒护、荣誉地位上的包装，以便他们在社会上占有一席之地，并可能获得更多投资经营机会，这种腐败比传统意义上腐败所获得的金额要大得多。三是小官大贪案件屡屡发生。腐败的发生与权力滥用密不可分，权力大小不与行政级别相对成正比，但只要权力有“缝”可钻，小权也会生成大腐败。有人说，“官不在小，有权则灵”，一些官员看似不起眼，实则有“来头”、会“搞头”。有的身处权力运行的重要岗位和关键环节，掌握大量公共资源，或管理大笔民生资金；有的长期在基层，或在一个单位、一个地方工作，关系网错综复杂，把党和人民赋予的权力变成谋取私利的工具，官商勾结、徇私枉法、肆意侵吞、挥霍集体财产，损害群众利益，严重影响党和政府形象。四是农村基层官员贪腐严重。近年来，为进一步稳定“三农”，保护综合生产能力，国家向农村投放了大量资金补贴，这是调动农民生产积极性，有效增加农民收入，改善农民生产条件的重大举措。然而，在农民普遍受益的同时，国家强农惠农富农的政策资金也成为农村政府官员以权谋私、非法谋利的“生财之道”。办案人员查明，当前农村一些基层官员利用落实国家强农惠农补贴、征地拆迁补偿、土地整理施工、水利基础设施建设、移民后期扶持资金发放等机会，采取虚报冒领、截流私分、强行占有、欺上瞒下等方式，贪污受贿、挪用公款、损害民利，且发案面很广、贪腐数额大、窝案串案多、危害后果严重，成为职务犯罪的高发地带。如湖北郧县检察院在移民资金领域共查处2个移民站、8个乡镇、12个行政村的21名官员和村官，利用负责移民资金划拨、管理和工程建设监管的权力，采取上下串通、官商勾结、内外联手、权钱交易的方式，先后虚报冒领、挪用私分钱物和收受贿赂的犯罪案件，涉案金额达350余万元。在鄂西贫困山区，该案涉案金额之大、情节之严重、影响之恶劣前所少有。

（四）作案手段上，呈现“多样化”特征。从查办案件的实际情况看，当前“官商勾结”的作案手段是“传统型”与“现代型”兼备，常规手段与智能化手段并用，“假公”与“济私”共存，导致腐败行为隐蔽，犯罪性质异常复杂，给案件侦破造成困难。主要表现在：一是权钱交易日常化。有的商人为了谋求利益，借逢年过节、婚嫁喜庆、子女升学、住房乔迁等机会与官员“礼尚往来”，进行感情投资。久而久之，关系越走越近，说话非常随意，办事有求必应，信任日趋增加。即便是官员升迁到外地任职，商人也步步紧跟，抱着粗腿不放。二是捞钱方式直接化。有的单位打着“为公”的旗号，利用职权“敲、卡、勒、诈”公私财物，私设“小金库”进行分赃。如武汉市某中心原主任齐某、章某、副主任陶某在私分国有资产中，先后设立5个“小金库”账户，其中有1个是以单位出纳名义开设，另有4个是借用经济业务往来企业的对公账户，共套取财政资金计人民币900余万元，并将其中650余万元以津贴、福利等名义私分给单位职工。由于该类行为表现为“为公违法”，政策法律界限模糊，“公借”与“私罪”、官员与商人区分难度大，给办案带来许多阻力和困难。三是权力行使变异化。有的官员巧立名目，以劳务费、信息费等“合法”方式收受商人贿赂；有的帮助商人实现目的后，或收受钱物，或接受邀请出外考察、疗养，或被聘任为“名誉员工”，享受高额“回报”。比如，有的具有企业性质的政府管理单位，既是管理者，又是经营者，既当“裁判员”，又当“运动员”，在生产经营活动中，利用职务便利寻找代理人，承揽工程业务，而受益人则是自己或是充当受益第三人，以亲友身份成立空壳公司，建立“自家”权钱往来渠道；有的官员通过配偶、子女、情人或朋友、亲戚等特定第三人代为收受钱物，或者以特定第三人经商等不直接参与的形式，规避法规，换手“抓痒”，转移视线，谋取不当利益。有的官员则是在位期间利用手中权力，以各种手段为不法商人谋取利益，通过改变获利方式，延长回报时间，为其“权力资源”获取利益最大化；有的不再直接从老板手中拿钱，而是通过亲属子女输送利益，或在自己“关照”的企业中入“干股”、当“顾问”。四是犯罪性质复杂化。从查处的案件涉及的罪名看，既有贪污、受贿、挪用公款、私分国有资产、行贿等贪污贿赂犯罪，也有滥用职权、玩忽职守等渎职侵权犯罪。特别是涉及工程建设、项目审批、资金划拨、质量验收的案件，涉案人员往往收受他人贿赂后滥作为、不作为或者违反法律规定侵吞国家财物，贪污贿赂犯罪与渎职犯罪侵权相交织的现象比较突出。

（五）交易形式上，呈现“市场化”特征。在我国的社会主义市场经济体制中，市场机制与政府干预的体制并存，商人的逐利性与寻租性腐败的大量存在，决定了官商勾结、权钱交易的市场化特征。一是变换手法。这里指官商以合法的市场经济交易形式，掩盖非法的勾结行为。通常是一些官员充分利用市场经济交易的规则，不直接进行赤裸裸的钱权交易，而是利用一切合法的形式进行私下协商，达成相互配合、相互协作的合意，以掩人耳目，规避法规制裁。表面上官商并没有权钱交易、相互勾结的行为，而背后的交易却越来越紧，行为愈加严密，后果也十分严重。如荆州市畜牧局刘某，利用政府对6种畜牧疫苗实行集中采购、免费接种的机会，采取“多采购、少配发”、“集中管、分头销”的方式，截流克扣大量畜牧疫苗，由专人负责保管，然后通过自己的心腹，联系个体商贩，洽谈销售事宜，以明显低于市场的价格，转手将疫苗倒卖出去，从中捞取不义之财。检察机关查明，刘某及其团伙作案时间长达四年之久，其截留克扣的疫苗直接销往省内部分县市及广东、广西、湖南、河南、安徽等地，共计获利120余万元，既给当地畜牧疫情防控带来不利影响，也给政府造成巨大的经济损失。二是权力寻租。指官员以所谓的市场价格出售手中的权力，以权谋私。有的官员以手中的公权力作为筹码获取自身利益，在寻租过程中形成“官商勾结”的圈子文化，一旦进入圈子后便秘密策划，共商对策，以公开透明的方式进行所谓的市场交易，其具体表现形式为回扣、提成、占有、套现，或以“借鸡生蛋”的方式借贷挪用、假公济私，以谋取不当利益。三是低价出让。有的官员打着招商引资、增加税收、发展经济的旗号，将本地储备的土地以零地价、低地价的方式整体出让给企业；有的将大块的土地人为分割成若干小块，低价出售给“关系户”，表面上经过出台政策、集体研究、公开公示、逐级报批等合法程序，但实际操作上人为设置一些“土政策”和附加条件，让其他企业失去参与公平竞争的资格，使得不法经营者倍加受宠，享受特殊关照，从而引发社会诸多猜测和议论。

“官商勾结”型腐败的发展趋势

近年来，随着我国反腐倡廉建设稳步推进，惩治和预防腐败体系较为完善，监督制约机制逐步加强，法治保障措施日趋完善，对腐败行为和腐败分子形成巨大震慑，党风廉政建设和反腐败工作成效显著，得到全党全社会拥护。但也要清醒地看到，当前党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，明知故犯、顶风违纪现象时有发生，“官商勾结”腐败蔓延势头尚未有效遏制，人民群众还有许多不满意的地方。

（一）“官商勾结”型腐败的手段向隐蔽化方向发展。近年来，一些“官商勾结”腐败渐渐浮出水面，但其手法越来越隐蔽，形式日益多样化，增加了发现难度。一是突破了“官商勾结、伸手取财”的犯罪手段。官员勾结、追逐利益的方式由“伸手取财”的直接方式转化为“借手取财”的间接化、期权化的方式，更具有预谋性、欺骗性、危害性。不可否认，过去一些商人假借“礼尚往来”之名，对官员进行“感情投资”，随着中央出台反腐倡廉各项制度规定，加大了查处、监督、纠正、曝光、通报的力度，腐败之风看似有所收敛、有所遏制，但一时难以根除、难以绝迹，且极有可能从事先转入事后，从公开转入隐蔽，从直接转入间接，从短期转入长期，从固定转入临时，给人以错觉和假象。当遇到合适的时机和条件，就有可能卷土重来、死灰复燃，形成更大的危害和后果。二是突破了个人自身和亲戚的作案主体。目前，随着腐败案件的披露，一些官员有可能变换贪利的方式，利用手中权力为其同学、朋友、熟人、情人等非直接亲属谋取好处，在同事、亲人间保持“廉洁”的形象，以掩盖官商勾结、权钱交易的本质。如襄阳市襄州区某局原局长李某，利用自己的职权，为一些企业商人办事后，收受当事人贿赂累计30余万元，便以同学的名义储存到当地5家银行。而本人平常穿着朴实，生活节俭，行为廉洁，给人以克己奉公、廉洁自律的形象，检察机关通过查获一起窝案串案，使其贪利行为逐渐暴露。实际接触后，当事人对其行为却矢口否认，但通过展开内查外调，询问关键证人，发现刘某与同学张某交往甚密，便加紧突破、重点攻关，发现其间的“秘密”，最终才得以掌握李某的犯罪证据、犯罪事实，并将其绳之于法。三是突破了形式上违法的犯罪方式。这主要表现在官员钻法律空子，走边缘政策，制造模糊行为，使犯罪手段从形式上的非法型向程序上的“合法”型转变，企求规避法律法规的制裁。比如，按照民间的说法，官员“一家两制”，指的是在官员家庭中，其本人在行政机关或事业单位工作，而其他家庭成员则在民营企业公司从事管理工作，乃至直接开办民营企业。这种“一家两制”形成官商勾结的利益链条，沦为官员利用手中权力为家人以及所在的企业谋取私利的捷径。四是突破了传统的权力运作方式。随着金融、股票、房地产、证券行业以及高科技的发展，一些官员利用新兴的行业所特有的专业知识、专业技能进行“官商勾结”，通过专业化、信息化、智能化等高科技手段逃避司法机关追查。

（二）“官商勾结”型腐败的行为向资金密集型领域扩散。有权力和利益的地方，一些官员利用权力搞暗箱操作的余地较大，“官商勾结”腐败行为发生的概率增加，这是已经被实践反复应验的客观规律。主要反映在：一是“官商勾结”逐步向国家投入集中的重点领域蔓延。近年来，中央和省、市政府加大地方基础建设的扶持力度，将有大量的资金投入到工程建设、交通桥梁、城镇住房、生态环境治理、社会公共事业以及节能环保、信息技术、生物、高端装备制造、新材料、新能源汽车等产业建设之中，这些市场经济中的热点行业，既为当地经济社会发展奠定了基础，也为“官商勾结”提供了载体，成为职务犯罪的多发地带。二是“官商勾结”逐步向具有公共财权的社会管理部门渗透。特别是有的国家权力机关过分强调自身的功用，以“潜规则”代替市场机制，原本属于职能部门的正常业务工作，人为地设置种种障碍，想拿好处不开口，不给好处不办事，以这个事情要“请示”，那个问题要“研究”为由，迟迟拖着不办。这种不作为、慢作为的行为，逼得有求者无病乱“投医”，不得不设法托门子、找关系，满足掌权者的私欲和需求。尤其是在工程建设领域，涉及项目审批、招标投标、工程设计、项目评估、质量监督等诸多环节，诱导“官商勾结”的因素更多，成为当前“官商勾结”犯罪的高发区。三是“官商勾结”逐步向有偿服务、讲究经济效益的服务性事业部门延伸。作为社会利益主体之一的服务部门，如城镇住房、交通建设、燃气施工、教育文化、医疗卫生、劳动社会保障等领域会受到与生产、经营部门相似的“物质诱因”的刺激，有的以次充好，用劣充优，扰乱市场行情；有的随行就市，漫天要价，坑害消费者利益；有的假公济私，内外有别，用公家物品拉关系、送人情，使人琢磨不透、上当受骗，成为继生产、经营部门之后的“官商勾结”高发地带。

（三）“官商勾结”型腐败的主体向新兴群体方面显现。随着涉及企业的“官商勾结”腐败行为逐步增多，一些接受委托和替代行使国家公务的行业协会、中介机构和基层组织人员成为新兴的“官商勾结”主体。主要为：一是行业协会。本是搭建企业与政府沟通渠道的行业协会，在官场潜规则和利益的驱动下，有可能成为利益输送的桥梁。许多行业协会的行政化甚至官僚化的特征明显，不可避免地形成利益集团对于行政资源的包围和裹挟，通过行政干预、市场机制运作获得各种利好政策；同时本身作为“官商勾结”主体的行业协会，还想方设法对政府职能部门、关键权力岗位的官员串通勾结，拉拢腐蚀，操纵市场，影响公权履行，实现利益共享。二是中介机构。原本是运用专业知识或者专门技能，接受行政审批相对人委托，按规定的规则和程序，为行政审批相对人提供的行政审批前置要件中技术性审查、评估、鉴证、咨询等有偿中介服务。但近年来，随着市场开放程度和行业发展、业务范围、实际需求的增加，加之社会环境复杂，竞争日益加剧，许多矛盾逐步显现，使一些中介经营者不得不改变思维方式，违背职业操守，迎合服务对象，提供不真实的数据，甚至编造虚假材料，为“官商勾结”暗地充当“保护伞”；有的中介公司在进行项目评估、专业审计的合同条款中清楚地写出“此评估（审计）的结果只对企业提供的原始凭证、资料负责”，言下之意，企业所提供的凭证、资料是否真实与本公司业务无关，更不敢承担相应的法律责任；有的明知企业在经营中有违规行为，也只能按签约单位的旨意办事，将错就错，设法抹平，帮助过关，以获取受聘单位的“恩惠”。这从某种意义上说，有些中介机构片面追求经济效益，而不讲职业道德，不讲实事求是，不讲社会诚信，为“官商勾结”提供了腐败的温床。三是退休官员。通过权力期权化手段获得利益的官员，在退休后转战企业发挥“权力余热”，受聘企业高管、文秘人员、财务主管、业务顾问，继续为“官商勾结”牵线搭桥，这也成为企业管理者“还人情”的最佳方案。四是村级干部。村干部作为农村基层政权自治主体，是国家政权最低层次的执行者，主要的职责是对行政村的社会管理和公共服务，其行政化色彩浓厚，权力相对独立集中，在一些人眼中，他“是官非官，是民非民”，被人们称之为“土皇帝”。但随着新型城镇化和新农村建设的全面推进，对土地和矿产资源的需求日益剧增，具有农村土地的发包权、土地款项的分配权、上级拨款的发放权等权力的村委会干部与不法商人沆瀣一气，相互勾结，对土地出让价格和集体利益出让进行暗箱操作，强行占有，违法倒卖，损公肥私，中饱私囊。

（四）“官商勾结”型腐败的涉案金额向巨大化递进。近年来，“官商勾结”腐败案件涉案金额已随着经济发展规模成“水涨船高”之势。一方面，“官商勾结”的金额增长迅速。在市场经济条件下，有的政府官员眼看到一些企业老板由小到大，由弱到强，逐步发展，成为“先富”的领头羊或民营企业的领军人物，心里有些羡慕和不平衡，便对金钱、物质等产生了强烈欲望；而一些商人通过与官员交往，逐步摸清了官员的贪婪心理、个人嗜好，便千方百计讨好巴结，以建立长期稳固的利益关系。比如，一些企业为了收买政府官员，争取得到工程或资金，频频向官员行贿。行贿人每次行贿数额不等，小到过年过节送几千元的“购物卡”、“烟酒卡”，大到直接送几十万甚至上百万现金、有价证券、金银饰品、工程干股、商品住房等。笔者从已查办官商勾结案件的统计情况来看，涉案金额相比前几年出现“四多”，即官员收受贿赂的次数增多、单笔金额增多、牵扯人员增多、涉案总额增多。另一方面，“官商勾结”的个案总案值惊人膨胀。在某一领域中涉及多个相关部门、涉及多个关键环节，涉及不同层级的政府官员，“官商勾结”中牵扯的人数众多，“窝案”、“串案”频发使得个案总案值成膨胀发展的态势。如近年来检察机关查办的湖北省某厅贪腐系列案件中，涉及行政管理部门及其直属单位工作人员的有14件15人，牵出工程建设单位工作人员的3件3人。涉及人员中有厅局级领导干部8人；涉及处（科）长等关键岗位的有6人，单位主要领导和关键岗位人数占被查处总人数的77.7%，共涉案总金额为2486万元之多。

（五）“官商勾结”型腐败的动机向资本累积型转化。一是滥用权力与投机商业的非法结合。随着中央反腐倡廉多项政策规定的出台，一些拥有公共权力的官员渐渐从消费享乐型向资本积累型转化，有的直接收受投资股份，以获取投资收益；有的疯狂攫取非法所得，然后通过“洗钱”等手段，将巨额非法所得用到经商办企业或有利可图的资本投资中去，以便获取更加丰厚的利益回报。二是追求人际关系的“官商勾结”。一些领导干部在上下级之间搞人身依附和裙带关系，在社会交往中热衷于编织“关系网”，构建官商勾结、权钱交易的生活圈，在事前协商、事中勾结、事后分成，把手中的权力作为社会资本获取回报。而这种心思往往会被不法商人利用，被“人情”牵着鼻子走，在“交往”中败露秉性，在“谋利”中丢掉了原则，在“雅好”中限入泥潭，成为小人进攻的破绽，成为干扰工作的杂音，以致出现由以往“官员跟商人帮忙，商人给官员好处”向“商人给官员帮忙，官员给商人好处”的方向转变。以上运作方式具有权力期权化特征，为腐败分子手中的“权力资源”提供了最大限度的变现可能。它可以是权力享受权力回报，离职前再安插亲信或选定“接班人”，为自己遥控权力作打算；可以是权力享受资本回报，在位时为企业牟利，辞职或退休后到企业“高薪打工”；也可以是资本享受权力回报，利用在位时积累下的“活动能量”换取企业股权或创业资本。

“官商勾结”型腐败的原因分析

“官商勾结”型腐败的滋生和蔓延有着非常复杂的原因，官商之间腐败意识转化为勾结行为，是新形势下政治、经济、文化、环境等诸多社会矛盾的综合反应与具体体现。根据目前查办案件的情况分析，官商勾结产生的原因如下。

（一）官僚文化与人情社会的历史积淀。中国有着两千多年的封建历史，长期的封建官僚制，给了官员种种物质利益，当官和发财变成了一个统一有机整体，并逐步形成做官者利用公共权力来谋取私人经济利益的特权。当今社会正处于转型期，许多等级观念和特权思想仍在深深地影响着我们的一些干部，“官本位”思想依然占据脑海，使其忘却自身作为国家公务人员所应肩负的社会责任和人民公仆的历史使命。这是目前产生“官商勾结”腐败现象的思想渊源之一。同时，几千年的历史文化传统无法割断，特别是“人情”在我国封建社会和现代社会中无所不在，一些人打着“人情”幌子，拉关系、搞“勾兑”，把人际交往变成接近权力、经营感情、谋取私利的平台，使得“官商勾结”行为的发生肆无忌惮、暴露无遗，正所谓“没有关系找关系，有了关系没关系”，官商之间用人情取代制度规范，企图架起“天线”，影响公权行使，谋取不正当利益，导致这一过程中腐败行为的运作模式依然如故、大同小异、危害可见。

（二）监督失效与权力滥用的现实碰撞。现有监督制度失效是引发官员公权力滥用、异化的前提条件，也是导致官商之间获取非法利益这一客观现实的重要诱因。总结起来，目前在权力监督上主要存在五个问题：一是上级不想监督。在现行的干部管理体制下，上级组织的监督对“一把手”是最有权威和最有实效的监督。但是，作为上级的领导对下级“一把手”多重使用、轻监控。有的上级领导对下级“一把手”也搞“感情投资”，予以适当“照顾”以巩固和扩大自己的势力范围；有的上级领导与下属是“一根绳上的蚂蚱”，生怕“拔出萝卜带出泥”，更不愿为之冒险。二是下级对上级的监督太弱，有时无法监督，有时是不敢监督，大多是不敢以下犯上；三是同级监督太软，不敢碰硬，大家和气生财，相安无事，互不干扰；四是法律监督太迟，现在的执法监督大多是一种事后监督，不告不理，就算做出了处理，警示作用也不明显，收效甚微。五是社会监督太难，缺乏必要的制度保障，群众监督渠道不畅通，又担心遭遇打击报复，故导致群众监督乏力。

（三）制度漏洞与权力集中的通道契合。市场经济具有消极属性，理应受到严格的规范。但目前我国正处于社会转轨和经济转型之中，社会主义市场经济发展还不充分，规制市场经济的法律、法规尚不健全，这为不法商人钻市场的漏洞提供了可能。同时，伴随市场调节、政府调控正在不断的变动之中，政府官员在人、财、物的分配上掌握了大量的实权。一旦主观上动了贪念、客观上缺了约束和监管，贪腐就会像野草一般疯长起来。不可否认，社会主义市场经济给国家经济社会发展带来了许多生机和活力，但同时也给一些官员的思想、工作和生活带来了强烈的冲击。特别是当官员拥有过分集中的权力资源，而长期、有效、刚性的权力监督机制又尚未建立，则极易导致官员受封建落后的思想和生活方式以及权力观、价值观、道德观的影响而积极进行权力寻租，由此商人为追求最大化的市场利益与官员交易，两者的“契合”则必然导致“官商勾结”的现象屡禁不止。

（四）政府失灵与调控失效的助生效应。主要表现在：一是越位。即政府以行政力量代替市场机制，对某些生产经营活动加以限制，出现“不找市场找市长”的现象，由此导致部分官员的权力膨胀，为“官商勾结”埋下了隐患。二是错位。即政府机构直接参与营利性的经济活动，打着“为企业办实事”的幌子，介入企业经济活动，从中进行“官商勾结”获取利润。特别是，有的政府官员在权力运行中讲究“潜规则”，人为设置障碍而不作为、慢作为，迟迟拖着不办，逼得商人主动投“医”，形成“不给好处不办事，给了好处乱办事”的勾结怪圈。三是缺位。即一些本来是由政府承担的事情，但政府却推给企业去做，影响了企业的生存与发展。有的官员过分考虑权力价值和既得利益，以保密为由故意设置信息壁垒，进行“业务割据”，人为造成“信息孤岛”，由此增加了企业成本。

（五）信仰缺失与唯利是图的内在动因。如今不少官员信仰缺失，内心欲望膨胀，经受不住利益的诱惑，导致不法商人有机可乘。一是贪婪心理。主要表现为贪权、贪财、贪色、贪名、贪享受等。当其基本生活得到满足后，个人欲望开始膨胀，正确的价值观念开始蜕变，慢慢将享乐、占有金钱当作实现自我价值的目标，特别是初次交易成功之后，更是肆无忌惮，变本加厉，不择手段攫取金钱、物质等以满足私利。二是侥幸心理。一方面，他们有固定收入和生活保障，不愿意因官商勾结暴露而丢掉工作，但希望“鱼与熊掌”能够兼得，存在投机心理和赌徒心理。另一方面，他们往往自认为身份特殊、见多识广、保护伞厚，且通过隐蔽的、专业的和智能的手段实施犯罪行为可以逃避法律处罚。三是从众心理。许多官员有些时候主观上并不想与商人勾结，以权谋私。但由于种种厉害关系，为了加入利益集团，为自己以后在官场搭桥铺路，就必须与其他腐败者同流合污，从而引发了“官商勾结”窝案、串案。四是官本位心理。许多官员自以为大、专横跋扈、滥用权力、官僚主义作风横行，为不法商人谋利，进而造成官官相护、相互包庇，完全忽视民众的利益与诉求。五是寻租心理。一些官员往往认为为企业办理手续完全合规合法，企业赚取丰厚的利润，自己从中获取好处是很正常的事情，由此产生寻租心理。

新形势下治理“官商勾结”型腐败的对策建议

治理“官商勾结”是一项复杂的社会系统工程，需要长期把它作为我国反腐败工作的重点，当务之急是要形成不想腐、不愿腐、不能腐、不敢腐的防范运行机制。因此，新形势下治理“官商勾结”腐败应从以下五个方面加强。

（一）加强教育，创新廉政文化载体。第一，要突出教育重点，改进教育方式，丰富教育内容。各级党委、政府应深入开展以社会主义核心价值观为主题的教育实践活动，广泛引导全体公民讲求道德，遵纪守法。大力开展正面典型教育，注重培养、表树典型，弘扬榜样力量的引领作用，激励公职人员见贤思齐、执政为民、勤廉从政、甘于奉献；深刻剖析腐败案件背后的实质问题，组织公职人员参观廉政教育基地、观看警示教育片、察看监管场所、听职务犯现身说法，使之引以为戒、防微杜渐，痛恨腐败、营造正气；强化岗位廉政教育，针对人、财、物管理等不同岗位特点，开展廉政风险防范教育，引导他们正确对待权力，为民掌好权、用好权，当好人民公仆；围绕腐败现象易发多发的重要领域、重点部门、关键环节，有针对性地开展责任意识、党纪条规、以案释法、廉政风险教育，警示亡羊补牢，防患于未然。第二，要统筹各种资源，运用多种形式，推动廉政教育不断深入。始终坚持“党委统一领导，主要领导负总责，纪检监察部门组织协调，其他部门各负其责，引导群众积极参与”的原则，加强各部门之间的联络沟通，健全工作协调配合机制，形成上级与下级、党内与党外、内部与外部、监督与被监督共抓廉政教育的合力。第三，要重视廉政教育内容的有机结合，使廉政文化渗入到社会公德、职业道德、家庭美德教育活动之中。同时，要根据国有企业、民营企业的不同实际，注意把廉政文化教育融入到企事业单位的经营管理当中，每年不定期由当地纪委、检察院预防部门专门举办企业高管“学法、守法、尊法、护法”教育培训班，通过举办专题讲座、集中组织考察学习、参观廉政教育基地、开展廉政约谈等形式，帮助他们了解宪法法律知识，熟知国家政策规定，掌握企业相关法规，促使企业依法经营、规范经营、诚信经营、廉洁经营，强化市场竞争意识，维护自身合法权益，增强发展内生潜力，积极为社会创造价值。

（二）强化监督，科学规范权力运行。一是加强对领导干部特别是“一把手”的监督。坚持认真贯彻党内监督条例，把党内监督与上级机关对下级机关的监督有机结合起来，加强对领导集体及其成员的监督，完善领导干部接受监督制约的制度机制。如领导干部参加民主生活会、个人重大事项报告、述职述廉、民主评议、诫勉谈话等制度，保证领导干部做到位高不特殊、掌权不擅权、权重不谋私、有权受监督。二是不断完善“四位一体”监督模式，以增强对权力的制约和监督。具体而言，包括不断完善司法监督，规范司法运行机制，推行司法制度公开，强化内外监督并重，保障法律监督的合法性、有序性和权威性，让人民群众从每一个具体案件、每一个执法环节感受到社会公平正义；不断完善人大监督，通过加强人大对落实国家法规制度、预算决算审查监督、国有资产监督等实际履行监督职能，健全完善询问、质询、特定问题调查、备案审查等机制，有针对性地开展监督工作，及时发现和纠正存在的问题，积极回应社会关切；不断完善审计监督，确立审计问责机制，构筑科学审计体系；不断完善舆论监督，鼓励广大人民群众通过新闻媒体、互联网络、微博微信等平台揭露“官商勾结”行为，让群众掌握反腐倡廉的话语权、主导权和监督权；加强民主监督，认真听取人民政协和民主党派、工商联、无党派人士的意见、建议。发挥工会、共青团、妇联等人民团体的监督作用，支持和保证群众监督。三是建立权力运行制衡机制，积极探索推行权力清单、责任清单、负面清单制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，把权力关进制度的笼子里，让政府“法无授权不可为，法定职责必须为”，努力提高行政效率和服务水平。按照公开透明、便民高效的要求，全面梳理权力运行，制订科学的权力运行流程，增强权力运行程序的严密性，实现监督制约的有效性。健全完善改进监督常态化制度，坚持以监督检查为手段，以强化内部监督为重点，以发现纠正问题为根本，进一步整合监督力量，积极探索有效监督的运行机制和工作模式，形成监督合力，着力解决监督力度“软”，监督领域“散”、监督作用“弱”的问题。同时，加强重大人事任免、重大项目投资和大额资金安排等权力的制约监督，健全执行、问责和经济责任审计制度，推进权力规范运行，防止权力失控、行为失范。四是加强监督机制的总体协调。针对我国目前监督机构分散、关系不顺、缺乏协调、合力不大的状况，加强监督的总体规划，明确划分各种监督主体的职责与任务，进一步明晰工作思路，厘清相互关系，落实监督责任，突出监督重点，增强工作实效，尽可能压缩和减少“官商勾结”腐败行为发生的空间。与此同时，应赋予财政、审计部门加强对中介组织的行业监管任务。针对中介组织从业活动的特点和规律，严格按照中介组织有关法律制度，进一步加强对中介组织从业活动的动态监督，督促保证中介组织依照法律和行业规范开展从业活动，维护中介组织参与经济社会建设的正常秩序，充分发挥中介组织在政府与社会中的桥梁作用，推动经济社会健康科学发展。

（三）严格制度，增强抓落实的效果。一是要注重建设。要坚持系统性、整体性、协调性的统一，不断建立健全反腐倡廉基本制度、专项制度、具体制度，形成内容科学、程序严密、配套完善、有效管用的制度体系，不断促进管理水平的提高、机关和企事业作风建设的转变、社会风气的根本好转。当前，各级政府要充分利用改革的有利时机，全面深化职能转型，建立完善分权负责制，对市场机制能有效调节的经济活动一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率，对取消的审批事项要加强后续监管，以减少政府在市场经济活动中的过多干预，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，防止出现监管缺位、越位、失位、错位。要注重加强预防腐败风险源点监视、评估、防控机制和预测预警机制建设，探索现代科技手段开展犯罪发案规律趋势的分析、研判和预防工作。二是要注重落实。制度贵在建立，难在执行。有些政策规定是约束性的，有些明确是刚性要求，如果执行不好，就成了“稻草人”，成了摆设。因此，作为各级党委、政府以及各职能部门要建立和完善制度执行的责任制，把反腐倡廉制度执行情况当作年度绩效目标考核评定的重要内容，明确责任主体、责任内容、责任分工、责任考核、责任追究的具体内容，把“对上负责”与“对下负责”有机结合起来，形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制，着力提高制度的执行力。对企业而言，要落实企业内部控制机制，开展有效的内部审计监督，真正发挥内部审计监督的作用，重点是保证审计的独立性，控制引发企业贿赂的因素，对于公共采购市场、公共基础设施市场、公共建设市场等容易发生“官商勾结”的领域重点监控。同时，要规范业务流程，通过审查和评价业务经营部门存在的腐败风险，来协助配合有关部门开展预防腐败工作。若发现有“官商勾结”腐败行为，应及时向董事会和审计委员会报告，以便及时采取积极的预防措施，从而降低“官商勾结”腐败行为发生的概率。三是要注重创新。制度建设要立足当前，着眼长远，坚持现实性和前瞻性的有机统一，既要考虑当前工作需要、条件是否具备等因素，又要着眼于制度建设的长远性和基础性，注重从体制机制上加大源头治理腐败力度，把反腐倡廉的具体措施要求体现在改革创新之中，做到继承传统与改革发展结合、顶层设计与创新工作结合、着眼长远与现实需要结合、落实“治标”与推进“治本”结合，着力解决“官商勾结”等腐败。与此同时，要研究探索建立制约和规范官员家人在工作中借力官员的权力制度，推行官员家庭财产阳光化、家庭成员工作信息化，公开官员及其家庭成员的财产，让公众对“一家两制”有没有成为利益输送工具一目了然；推进官员的家庭成员工作信息阳光化，向社会公开官员家庭成员的工作单位、职务等信息，接受公众监督；强化对官员家人的工作和业务往来的监督，防止权力从中帮忙；严格落实禁止官员配偶子女经商的相关规定，约束官员配偶子女从业行为。总之，通过制定和落实法律法规、公共政策以及措施手段来弥补市场缺陷，减少“官商勾结”腐败现象发生。

（四）惩防并举，加大腐败治理力度。一是要保持惩治腐败高压态势。各级党委政府对“官商勾结”腐败行为要坚决做到“零容忍”，坚持有腐必反、有案必查，“老虎”、“苍蝇”一起打，“治标”与“治本”有机结合，发现有“官商勾结”行为，一查到底，绝不姑息，绝不手软。纪检、检察机关应运用查处案件这个特殊预防手段，适时介入调查，切实弄清事实，固定证据，依纪依法，实事求是，做出公正处理。在办案中，要着力解决“官商勾结”处理倚轻倚重的问题。不可否认，政府官员掌握公共权力，通常情况下处于强势地位，在贪腐案件中可能有权力寻租的“主导”作用，负有不可推卸的责任，应当绳之以法，从严处理；作为劣势地位的企业商人，对官员可能是主动或被动行贿。而司法机关在“官商勾结”犯罪案件的处罚中不能完全做到一视同仁，导致厚此薄彼，倚轻倚重，未免有失公允。建议司法机关坚持正本清源，综合治理，做到法律面前人人平等，对行贿、受贿权衡轻重，同罪同罚，宽严相济，不偏不倚，以体现司法公正，维护法律尊严，保障合法权益，从根本上纠正唯上、媚权的官场文化，扫除“官商勾结”的生存温床。二是要积极探索预防腐败的措施办法。一方面，要深入剖析“官商勾结”典型案例，查找发案特点、原因、规律、趋势，以及监管薄弱环节，帮助发案单位吸取教训，建章立制，堵塞漏洞，落实整改，以巩固查办案件的成果。另一方面，要紧密结合当前“官商勾结”出现的新情况、新问题，加强对个案预防、系统预防、专项预防、科技预防的研究，倡导开展预防“进机关、进学校、进企业、进农村、进社区”活动，实行“教育、制度、监督、纠风、改革、惩处”并重，不断提高预防的针对性和有效性，从源头上减少“官商勾结”腐败发生。三是要维护人民群众的合法权益。各级司法机关要按照“适应促进公平正义，增进人民福祉的要求”，更加注重维护司法公正，更加注重惩治犯罪与保障人权并重，重点解决好损害群众权益的突出问题，通过强化法律监督、维护司法公正、惩治司法腐败等措施，让受到侵害的权利得到保护和救济，让违法犯罪活动受到制裁和惩罚，让人民群众在每一个司法案件和每一项执法活动中都感受到公平正义，推动发展成果更多更公平惠及全体人民。同时，重视做好信访举报工作，认真做好日常群众来信来访，尤其是初信初访工作，落实领导包案、带案下访、适时回访等工作机制，畅通信访接待渠道，耐心听取群众诉求，努力化解各类矛盾，依法解决群众反映的问题，防止利益冲突和纷争，促进息诉罢访工作，维护社会和谐稳定。

（五）完善法治，健全预防腐败体系。首先，加紧制订《反腐败法》、《举报法》等防治腐败的专门法律，修改完善刑法对腐败犯罪的不合理规定。如行贿罪的定罪和量刑有些过宽、过轻，对行贿者没有形成震慑力，使其在行贿时无所顾忌，进而主动拉拢腐蚀官员，以通过不正当手段获取高额收入。同时，健全与反腐败基本法相配套的法律法规。反腐败从来不是单一的基本法能做到的，应加强重点领域立法，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度。比如说对于公共权力的法律约束，应逐步建立并根据实际情况发展和完善具有中国特色的官员财产申报法和政务公开法，从源头上遏制公权力的滥用。其次，从实际出发，健全覆盖全部权力及其运行全过程的制度，特别是在公务人员选拔、任用和考核评价环节，应建立防止吏治腐败的科学机制，不给潜规则和耍特权以生存空间，同时健全依法维权和化解纠纷机制，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救助机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道，完善保障公民知情权、参与权、表达权和监督权的法律法规。最后，强化依法治企，鼓励利用法治思维、法治方式从事生产经营活动。在“官商勾结”中行贿与受贿是犯罪的两个方面，二者互为因果，互为源流。从腐败犯罪的现实来看，作为贿赂犯罪的对象，二者在矛盾中地位是平等的，而从权钱交易本身来看，贿赂犯罪是对合性犯罪，行贿是主动的，受贿是被动的，且危害性日益加剧。但由于我国企业在制度、体制和法规上存在一些漏洞，为一些不法官员、商人利用非法手段谋取不正当利益预留了空间。企业只有坚持依法治企，合法经营，抓住腐败多发易发的关键部位和重要环节，利用法治思维和法治方式，进一步完善机制、健全制度、强化管理、抓好监督，着力在管好财权、事权、人权上下工夫，坚持依法经营，诚实守信，艰苦创业，保持廉洁，才能不断提高抵御风险、遏制腐败的能力，推进企业持续健康发展。■

（曹永新，湖北省纪委驻省检察院纪检组副组长，首聘湖北省纪检监察法规制度建设专家组成员，主要从事职务犯罪预防研究；陈荣卓，华中师范大学政治学研究院副教授，硕士生导师，湖北省中国特色社会主义理论体系华中师范大学基地特约研究员，主要从事城乡基层治理研究。）