我国水运建设运用PPP投融资模式探讨

杨晓冉

[摘 要]近年来，我国水运基础设施建设稳步发展，现有的融资方式主要包括政府投资、银行贷款、股权融资、债券融资、中外合资与合作和投资基金。应用PPP投融资模式符合目前我国水运基础设施建设的需要，分析PPP合作项目流程，收费机制和具有的优势。提出完善相关法律法规，加大对社会资本的保障力度，积极协调各参与方利益，建立完善的风险分担机制，根据经济属性确定投资主体和收费机制等对策建议。

[关键词]水运建设；PPP投融资模式；政府部门；社会资本

[中图分类号]F74 [文献标识码]A [文章编号]2095-3283（2015）11-0097-03

一、政策背景

长期以来，国有企业或地方政府在我国基础设施建设中发挥了主导作用，财政投入是重要的资金来源，但这种投融资方式使地方政府在提供基础设施的同时积累了大量政府债务。2014年11月26日，国务院发布的《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》中指出，鼓励社会资本参与水运、民航基础设施建设；鼓励社会资本投资建设港口、内河航运等设施；建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制。2014年11月29日，财政部发布《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》，2014年12月2日国家发改委发布《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》。政府部门与社会资本合作（PPP）模式逐渐成为我国水运基础设施建投融资的主要途径。

二、我国水运基础设施建设发展概况

（一）水运基础设施建设投资现状

本文所指的水运基础设施建设主要是指沿海港口以及内河水运基础设施（内河水运航道建设和内河主要港口）建设。近年来，随着内河水路货物、旅客运输量和港口货物、旅客吞吐量的持续增加，我国对水运基础设施建设投入的力度也在不断加大。随着 “21世纪海上丝绸之路”战略的实施以及《国务院关于加快长江等内河水运发展意见》的出台，水运基础设施建设迎来新的契机。

2010—2014年我国水运基础设施建设投资额整体呈稳步增长态势，最高达到2013年的1528.46亿元，沿海建设投资额占比均在60%以上，内河建设投资相对较低。2015年1—8月，东部地区水运基础设施建设固定资产投资额最高，达到670亿元，西部地区最低仅为85.71亿元。

（二）水运基础设施建设现有融资方式

1.政府投资

中央政府财政资金、交通部专项资金和地方政府自筹资金是政府投资的主要形式。根据我国港口法第二十条和第二十一条相关规定，县级以上有关人民政府应当保证必要的资金投入，用于港口公用的航道、防波堤、锚地等基础设施的建设和维护，组织建设与港口配套的航道、铁路、公路、给排水、供电和通信等设施。因此，政府投资主要用于水运建设中非经营性项目的建设和维护，不可进入水运企业经营性基础项目和一般项目。但由于对私人资本的吸引力不足，当财政支持减少时，水运基础设施建设发展将受到阻碍

2.银行贷款

目前，主要有政策性银行和商业银行两种贷款融资渠道。政策性银行中，国家开发银行以有偿使用和保本微利为贷款目的，还本付息为借款目的，为基础设施建设提供融资业务，利率与商业银行贷款利率相同，贷款期限较长。商业银行的贷款程序比政策性银行更简单、灵活，可以根据融资需要随时办理，但贷款期限较短。

3.股权融资

股权融资通常是企业刚创立或扩大资本时采取的融资方式。水运基础设施建设企业利用股票市场向股东募集资金，融资范围大，可获得永久性且不必偿还的资金，并可间接提高企业的知名度和竞争力。但股权融资门槛相对较高，仅限于业绩良好的企业，同时，企业会面临信息披露、投资者以及被其他竞争者兼并收购的威胁等压力，融资成本较高。

4.债券融资

水运基础设施建设企业可凭自身的资信度发行债券。企业债券支付期限较长，债券到期前企业需分期付息，到期后企业需偿还本金。但债券融资需经过国家主管部门的严格审查，发行量、发行日期和期限、发行率也受到一定的制约。

5.中外合资与合作

中外合资与合作是政府鼓励的一种水运基础设施建设融资方式。一般来说，如果选择了良好的合资、合作对象，不仅会给我国水运基础设施建设带来资金，而且还会带来航班、货源以及先进的技术和管理方法。但是，当大量的外资进入、控制我国水运市场以后，也会带来一定负面影响。

6.投资基金

水运基础设施建设投资基金一般由政府财政基金、城市建设行业相关法人投资和居民个人出资组成。由于该种类型的项目投资大、周期长，需要通过资金运作来解决投资基金的流动性和效率性，面临的难度和风险相对较高。

三、PPP融资模式在水运基础设施建设中的应用

（一）PPP投融资模式的概念

PPP（Public-Private-Partnership）投融资模式，是政府部门与社会资本相互协作的模式。政府部门和社会资本为了互助协作为社会供给某种公共物品和服务或合作建设城市的基础设施项目，在特许权协议的基础上，构成一种伙伴式的相互协作关系，并通过签订契约来明确各方的权利和义务，以保证相互协作可以顺利实现，最终使得各方达到比单独行动更有利的成果。政府部门可以通过与社会资本的合作，利用更少的资源来为社会提供更多的服务，从而优化资源配置；社会资本可以依靠与政府的合作增加盈利，两者实现利益共享、风险公担。

（二）合作项目流程

水运基础设施建设中运用PPP模式的流程一般为：政府部门允许发起人针对水运基础设施建设项目设立有特殊目的的项目公司（SPV公司），政府部门给予政策支持和补贴；SPV公司负责水运建设项目融资（包括股权融资和债务融资）、建设和后续开发运营；项目完成后，政府部门的特许企业进行开发和运营。endprint

图2 PPP模式结构

（三）收费机制

PPP项目的收费模式大体上分为三种。一是完全依赖项目的用户付费；二是全部由政府支付服务费；三是部分依靠项目用户付费，缺口部分由政府提供补贴，以保障项目资金的正常周转。其中，内河航道基础设施建设属于公益性基础设施建设，收费来源主要依赖政府的补贴；内河以及沿海港口基础设施建设属于经营性基础设施建设，收费来源主要为使用者付费。

（四）优势

1.集中更多的社会资本参与到项目建设中。提高了水运建设的效率，保证了资金的充足性，从而大大缩短项目建设周期。

2.有效分散风险。使风险在项目初期就得到分散，政府部门与社会资本共同分担风险，一旦项目发生亏损，政府部门与社会资本共同承担损失。

3.节省建设费用。政府部门和社会资本共同介入项目的初步识别、可行性研究和融资等建设过程，保证项目的可行性，缩短前期工作周期，从而降低了项目成本。同时，PPP模式在水运基础设施建设中只有在项目完成并取得批准使用后，社会资本才开始取得收入和利润，因此，PPP模式的水运建设有利于降低工程造价。

四、有效应用PPP投融资模式的对策建议

（一）完善相关法律法规，加大对社会资本的保障力度

水运建设项目通常需要较高的初始投资，投资回报周期较长，影响项目顺利进行的不确定性因素较多，收入和利润的不确定性较大，社会资本参与项目建设时常顾忌风险。因此应完善相关法律法规，加大对社会资本的保障力度，吸引更多的社会资本参与水运基础设施建设。

（二）积极协调各参与方利益

在PPP模式水运基础设施建设过程中，政府部门应对建设项目进行有效监管，对社会资本的利益进行调节，在充分保障公众利益的同时保证社会资本能得到合理的收益。在签订合同时，拟定收益分配规则，平衡各方的收益。在社会资本获得的收入和利润比较低时，政府应依据合同的规定对社会资本给予补贴，保证合作顺利有效的进行；反之，当社会资本超额收益时，政府部门应该依据合同的规定控制其收益，并使其收入维持在合理的水平。

（三）建立完善的风险分担机制

政府部门对政策风险、法律变更有较高的预期能力，而财务、经营等风险与企业的经营活动直接相关。因此，可根据具体情况，平衡各方承担的风险，建立合理公平的风险分担机制。

（四）根据经济属性确定投资主体和收费机制

公益性基础设施（如内河航道）由各级政府作为投资主体，其收费来源主要为政府补贴；经营性基础设施（如港口基础设施）由政府规划和审批，企业作为投资和经营的主体，其收费来源应主要为使用者。

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（责任编辑：刘 茜）endprint