基层人大工作与政治文明建设大家谈

丁浩：全面贯彻落实立法法 进一步提高地方立法质量 辽宁省沈阳市人大常委会法制工作委员会丁浩撰文说，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”在这一重要背景下，十二届全国人大三次会议对立法法作出了重大修改。文章认为，这次修改是对我国立法制度的重大改革和完善，对于贯彻落实党的十八届四中全会精神，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，具有十分重要的意义。其中，对于作为中国特色社会主义法律体系重要组成部分的地方立法，修改后的立法法在总结近年来立法经验的基础上，提出了一些新的要求，为今后推动地方立法工作的深入开展指明了方向。文章说，为了贯彻实施好这部法律，进一步提高地方立法质量，我们需要做好以下几点。一是要坚持党对地方立法的领导。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导是做好包括立法工作在内的国家各项工作的根本保证。作为党全面推进依法治国的纲领性文件，十八届四中全会决定深刻阐述了党的领导和依法治国的关系，其中，关于立法工作，决定指出，必须坚持党领导立法，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志；加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。同时，决定还对完善立法体制，深入推进科学立法、民主立法，加强重点领域立法等方面作出了具体要求。为了全面深入贯彻决定，在地方立法工作中坚持并加强党的领导，沈阳市人大常委会要按照决定的要求，进一步落实中共沈阳市委关于深入贯彻党的十八届四中全会精神的实施意见，完善市委对重大立法问题的决策机制，加强市人大及其常委会向市委报告重要立法事项制度，继续坚持对于制定的地方性法规草案必须向市委请示的做法，坚持在市委的领导下充分发挥市人大及其常委会、市人大各专门委员会、市政府等各方面在立法规划、立法计划的编制，法规草案的起草、立法议案的提出和审议等方面的作用，进一步加强地方立法工作，切实提高立法质量。二是要发挥市人大及其常委会在地方立法中的主导作用。修改后的立法法规定，全国人大及其常委会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。近几年，在发挥市人大及其常委会在立法中的主导作用方面，我们积累了一定的经验，由“政府提什么人大立什么”转变为“人大立什么政府就要提什么”。以往，在编制立法计划时，一般是由市政府向市人大常委会提报立法项目，这样做，虽然能够体现政府有关部门的专业优势，但也不可避免地带有部门利益倾向。同时，一些人民呼声很高、人大代表认为应当立法的事项却有可能并未被列为市政府有关部门的立法重点。这就要求我们，要针对公众关注的社会问题，结合市人大代表议案的办理工作，充分发挥市人大常委会在立法中的主导作用，在编制立法计划时主动提出立法项目，要求市政府有关部门围绕该项目起草法规草案，适时提请市人大常委会审议。由市人大有关专门委员会或者常委会工作机构直接起草法规草案。由市人大及其常委会的相关部门起草法规草案，特别是综合性、全局性、基础性的重要地方性法规草案，能够使地方立法从更加客观的角度，更好地反映广大人民群众的意愿，最大限度地克服部门利益倾向，进一步提升地方立法质量。三是要深入推进科学立法、民主立法。科学立法、民主立法是立法工作的指导原则，党的十八届四中全会决定对此提出了明确要求，立法法在修改中也增加了具体规定。坚持科学立法，要求我们树立科学的立法理念，在地方立法工作中始终坚持从实际出发，遵循客观规律，严格依据法定的权限和程序进行立法；坚持民主立法，要求我们坚持立法过程民主化，将立法活动建立在民主的原则上，在程序上最大限度地保证广大公民参与立法，在立法过程中体现人民的意志和要求，确认和保障人民的利益。为了做好这一点，在立法工作中，我们通过问卷调查、数据分析、召开研讨会、组成立法考察组外出考察等形式，分析存在的主要问题，学习借鉴兄弟城市的立法经验；通过在新闻媒体公布法规草案、书面征求意见、召开座谈会、论证会和委托起草等形式，广泛听取立法顾问、立法顾问单位、地方立法咨询专家、市政府有关部门，以及社会公众等方面的意见和建议。通过这些工作，使我们在立法过程中能够充分集中民智、反映民意，使法规草案更加具有针对性和可操作性，立法质量进一步得到提高。四是要严格执行立法法关于地方立法权限的规定。修改后的立法法一方面扩大了享有地方立法权的主体，一方面对地方立法权的范围进行了限定，即规定设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规，法律对设区的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定；原有 49个较大的市已经制定的地方性法规，涉及上述事项范围以外的，继续有效。为了严格执行立法法关于地方立法权限的规定，在今后的立法工作中，我们要重点围绕城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等领域科学选项，编制年度立法计划，制定出关注民生、体现时代特征、富有地方特色的地方性法规。五是要建立立法评估长效机制。经过近几年的工作实践，对立法质量进行评估已经成为我们检验地方性法规质量的一种重要手段。全国人大常委会在总结了近年来各地立法评估的经验后，将包括法律通过前评估和立法后评估在内的立法评估纳入修改后的立法法当中，从而使立法评估成为这次立法法修改中的一个重要内容。对于立法后评估，近几年来我们积累了一些经验。如，在2011年和2012年，市人大常委会相继对《沈阳市城市供水用水管理条例》和沈阳市环境保护方面、文物及历史文化保护方面的八部现行地方性法规开展了立法后评估。通过实地调查，特别是注意听取法规适用主体的市中级人民法院行政审判庭的意见和建议，从而对法规实施的总体情况，取得的成效，法规本身是否存在问题，有了更深入的了解，作出了科学合理的评价，找出了立法工作需要完善和改进之处。我们可以探索开展地方性法规案通过前评估，在积累一定经验后，按照立法法的相关规定，由市人大常委会适时出台立法评估实施办法，将其与立法后评估一并作出规范，作为开展立法评估的依据。立法评估实施办法主要内容应当包括：启动地方性法规案通过前评估的主体、适用条件和具体工作程序，评估结果的适用；立法后评估过程中各有关单位的职责分工、评估对象和评估内容的确定、评估的具体工作程序、评估标准的设定、立法后评估成果的转化制度，等等。可以说，只有通过制定立法评估实施办法，建立立法评估长效机制，进一步开展立法后评估，探索开展地方性法规案通过前评估，才能真正发挥立法评估对于促进地方性法规案和现行地方性法规不断完善的作用，切实提高地方立法的质量。endprint

崔厚元：地方国家机关领导人选举中的“四个普遍化”现象不容忽视 安徽省凤阳县人大常委会崔厚元撰文说，对于地方人代会如何差额选举本级国家机关领导人员以及提名酝酿时间等操作程序，地方组织法第二十二条作出了明确规定。但在实践中，一些地方却没有严格按照法律规定进行，主要表现为“四个普遍化”。一是正职等额选举普遍化。法律明确规定，在选举本级国家机关领导人员正职时，差额选举为一般规定，等额选举为例外情况，这是法律规定的基本原则和一般要求。但在实践中，不少地方人代会在选举国家机关领导人员正职时，要么是对法律条文理解出现偏颇执行不够准，要么是为确保正职候选人当选而故意钻法律条文空子。在制定选举办法时，无视差额选举规定，对正职国家机关领导人员只提一名候选人，实行等额选举，鲜有差额选举，这种把一般当作例外，把例外变成一般的做法，严重违背了立法精神。二是差额比例不足普遍化。地方组织法第二十二条规定：“人民代表大会常务委员会副主任，乡、民族乡、镇的人民代表大会副主席，人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人，人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一，由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数，进行差额选举。如果提名的候选人数符合选举办法规定的差额数，由主席团提交代表酝酿、讨论后，进行选举。”在选举国家机关领导人员副职时，提名候选人数应比应选人数多一人至三人，人大常委会委员候选人数要比应选人数多出十分之一至五分之一人数。实践中，一些地方防止不出意外或节外生枝，确保某些候选人能够顺利当选，在制定选举办法时，都把应当差额人数规定为法律最低限额。比如，不论应选国家机关领导人员副职人数为多少，候选人数都只比应选人数多出一人，很少达到法律规定的三人上限的差额人数。常委会委员候选人数也只比应选人数多出十分之一的法律下限，很少有达到法律规定五分之一上限人数差额要求。这样做虽然符合法律规定，但显然是在钻法律空子。三是“陪选”现象普遍化。有的地方虽然按照规定进行了差额选举，但为了保证某些候选人尤其是组织提名的候选人能够顺利当选，想方设法规避差额选举可能带来的不确定性风险。在提名酝酿候选人时，经常提出一些综合条件明显不如那些需要确保当选的候选人条件。比如提名一个年龄偏大的半文盲村支书代表作为差额选举候选人，与一名年富力强的具有研究生学历的局长或乡镇党委书记候选人，一起差额竞选副县（市）长，很明显就是在暗示或强迫代表，使代表的选择余地很小。因此，在一些地方人代会差额选举时，一些候选人得票少得可怜，出现了代表十人以上联合提名的候选人得票竟然不足10票，甚至得零票的不合逻辑现象。这种故意提名弱势候选人陪选的做法，不仅是对那些弱势候选人被选举权的不尊重，更是对代表们选举权的不尊重。四是酝酿时间不足普遍化。从法律规定可以看出，两天的提名酝酿时间，应该按“实天”计算，而不能按“虚天”计算。也就是说，提名和酝酿候选人的时间不得少于两个整天，即不得少于48小时。只有这样，才能给广大代表充裕的思考、选择、酝酿和讨论时间，从而审慎提出自己心目中满意的候选人。但在实践中，不少地方人代会提名酝酿时间都是按照虚天计算安排，即第一天提名酝酿，第二天就进行选举，能够达到甚至超过两个整天即48小时的情况少之又少。有的地方头天晚上组织安排代表提名酝酿，第二天上午就进行大会选举，除去代表休息时间，实际提名酝酿时间只有几个小时。有的乡镇人代会换届时，为了节省费用，人代会会期安排只有一天时间，根本不给代表安排提名、酝酿候选人时间，做法极不严肃。针对在选举地方国家领导人员中存在的问题，文章建议，有必要对地方组织法第二十二条进行修改。一是正职选举一律差额。进一步修改完善差额选举规定，打破正职等额选举的模糊规定，地方国家机关领导人员正职和副职一视同仁，一律实行差额选举。这样既彰显选举立法公正，又能杜绝钻法律空子，进行变相等额选举，这对于社会主义民主进程和人民代表大会选举制度完善都是极大的革新和推进。二是差额比例进一步细化。在差额选举国家机关领导人员副职时，对于差额人数要进一步明确和细化。比如，在进行国家机关领导人员副职差额选举时，应选人数在3人以下的，提名候选人数应多提1人，应数人数在3至6人时，提名候选人应多提2人。对于选举人大常委会委员时，差额比例也依次类推，从而确保足够的差额比例，最大限度地防止提名候选人数比例最低化。当然如果提名候选人数超过选举办法规定的差额数，应先进行预选。三是尽可能杜绝陪选现象。在提名酝酿候选人时，要特别注意各候选人之间综合条件的平衡和匹配，尽可能地使候选人之间条件相当或接近。避免候选人之间因条件差别太大，误导代表或代表选择余地太小，使选举早早就失去了悬念，从而失去了差额选举的立法本意和深刻内涵。四是严格控制提名酝酿时间。建议将提名、酝酿候选人的时间不得少于两天的规定，改为“提名、酝酿候选人的时间不得少于两天，且不低于48小时”。这样的明确规定，既能避免一些地方人代会会期过短，又能给代表有充分的提名、酝酿、讨论时间。使代表能够对候选人进行全面深入了解，从容地提名自己满意候选人，以便选举时能够有更多更好的选择对象。

王治全：坚持“三严三实” 做到为民务实清廉 甘肃省环县人大常委会副主任王治全撰文说，人大工作要始终不渝地坚持“三严三实”，把为民、务实、清廉作为一切工作的出发点和落脚点。文章说，要树为民之本。“为民”反映的是党员干部的宗旨观念，是人大工作的本质，也是人大工作者的立信之本。要一切为了人民，一切依靠人民，坚持为民之本，把人民的利益放在第一位。一是牢记服务群众宗旨。人大机关工作人员无论职务高低、权力大小，都是人民的“勤务员”。如果心里没有群众，不密切联系群众，不为群众着想，就会变为作风虚、官气重、脱离群众的官僚主义者，群众就不会信任你，不支持你。只有真正心里装着群众，想群众之所想，谋群众之所需，多为群众谋利益，群众才会支持你，拥护你，爱戴你。二是建立服务群众机制。人大的一切工作都是为群众服务的，如何做到“为民”，关键是要建立健全为群众服务的工作机制。建立联系民心机制。坚持人大干部联系点、联系贫困群众、联系选民、联系人大代表制度。建立沟通民意机制。拓宽上情下达、下情上达的双向沟通、相互交流、了解民情、反映民意制度。建立为民办事机制。深入一线定期不定期积极主动地了解和掌握民情民意，虚心听取群众意见，有效协调解决群众关心的重点、热点和难点问题，为群众办实事办好事。三是提高服务群众能力。人大干部要努力提高做好群众工作的能力，就必须善于在倾听民声民意中正确对待群众诉求，善于做实做细群众工作。要提高沟通交心的能力。认真开展谈心交心活动，掌握群众在想什么，盼什么，需要解决什么，为他们提供服务，这是做好群众工作的前提和基础。要提高化解矛盾的能力。及时分析掌握群众的思想动态，理顺情绪，化解矛盾，维护稳定，促进社会和谐。要提高教育引导的能力。积极广泛地宣传党的路线方针政策，用真理的力量、人格的力量、感情的力量感染和引领群众，引导和带动群众，加快全面建成小康社会步伐。文章说，要行务实之风。“务实”反映的是干部的工作作风，是干部的立行之本。人大是国家的权力机关，人大的每一项工作都充分地体现着为民，必须求真务实，讲实话，重实干，求实效，以务实的作风取信于民、服务于民。一是讲实话。讲实话还是讲空话，这不仅是一种文风，同时也是一种工作作风，和党风密切相关。人大工作必须讲实话，首先要讲真话，不讲假话，这样群众才信得过。其次要讲有用平实之话，这样群众才听得进听得懂，容易理解和接受。二是重实干。我们有些工作之所以做得不理想，达不到预期目的和得到好的效果，不是说得不清，而是抓得不力，落得不实，干得不到位。目前面对两个“一百年”的奋斗目标，人大工作一定要围绕中心，服务大局，把握大势，着眼大事，找准着力点和切入点，做到因势而谋，顺势而为。三是求实效。实践证明，只有以是否符合客观实际、顺应群众意愿、推动事业发展为标尺，才能创造出经得起实践、群众和时间检验的成绩。人大的调研、视察、评议、依法监督等工作，不能重安排、轻落实，一定要提高质量，在取得实效上下工夫。通过开展工作，看是否达到了理想目标，是否推动了发展，是否符合实际，群众满意不满意。这样才能真正体现出务实之风。文章说，要强清廉意识。“清廉”反映的是党员干部的自律意识，也是人大工作的立身之本。人大代表的是人民，就要有良好的形象，就要在工作中起表率作用，严以修身，严以用权，严以律己。一是不忘艰苦奋斗。要始终遵循艰苦奋斗、勤俭节约的生活准则和工作要求，认真落实中央“八项规定”精神，坚持以勤修身、以俭兴业，要严把财政预决算审查关，使有限财力真正用到保民生和促发展上。二是恪守廉洁奉公。作为人大工作者，必须对权力有一个清醒的认识。人大代表的是人民群众，是为群众说话谋利益的，一定要树立正确的权力观、地位观、利益观，不断提高自身的政治素质，以理论上的坚定保证行动上的坚定，以思想上的清醒保证用权上的清醒，自觉做到廉洁奉公，一身正气，正直无私。三是处处严于律己。在修身上自律。经得起诱惑，身有所正，言有所规，行有所止，讲操守，重品行。在用权上自律。做到秉公用权，谨慎用权。在制度上自律。要求别人做到的自己首先做到，要求别人不做的自己坚决不做，带头遵守和执行党纪国法。在小节上自律。克己慎行，防微杜渐，任何时候都稳得住心神，把得住言行，守得住底线。