建设“海洋强国”需要南海战略

祁怀高

南海是中国海洋强国战略布局的关键海域，推进“21世纪海上丝绸之路”的必经路径。中国新一届政府采取了巡航执法、三沙设市、岛礁建设等一系列有力举措，向国际社会展示了维护南海领土主权和海洋权益的坚定意志。

除中国外的五个南海声索国可以分为三派，其中菲律宾、越南是一派，对华立场强硬。图为2015年11月亚太经合组织（APEC）马尼拉会议期间的越南国家主席张晋创（左二）和菲律宾总统阿基诺（右二）。

但与此同时，南海海域相关声索国围绕海洋资源争夺、岛礁主权、海域划界和通道安全的争端进一步加剧。中国南海领土主权和海洋权益的维护面临错综复杂的形势，呈现出三个新特征：一是司法化，少数声索国开始尝试用国际司法手段来处理南海争端。2015年10月29日，应菲律宾单方面要求建立的南海仲裁案仲裁庭就管辖权和可受理性问题作出裁决，宣称对菲律宾提出的15项请求中的七项具有管辖权。二是东盟内部相关声索国出现“联合制华”趋势。面对中国这个共同的“对手”，菲律宾、越南搁置相互之间的南海争议握手言和，相互配合对华施压。三是国际化。菲律宾、越南积极借助美国、日本等域外国家掣肘中国，试图获得域外国家军事上和道义上的支持。美国借口维护南海航行自由加大介入南海问题的力度，开始派军舰军机对南海进行常态化的巡航，甚至进入中国南沙岛礁12海里水域内航行。日本首相安倍晋三多次表态支持美军舰船在南海岛礁附近航行，日本防卫省2016年度计划首次让日本海上自卫队舰船在面向南海的越南南部金兰湾停靠。

在中国大力建设“海洋强国”和南海安全问题凸显的背景下，中国政府的南海战略需要有新的思考。

如何在断续线法律性质问题上争回主动

中国政府对于南海断续线的声索依据主要是“历史性权利”。“历史性权利”是国家通过一个历史巩固过程取得对某一陆地或海域的某些权利，包括历史性所有权和历史性主权权利。但从国际法角度来看，对断续线内海域主张的历史性权利并不具有明显的持续性和排他性，因此作用有限。目前中国面临的困境是，对断续线“历史性权利”的阐述非常模糊，一直没能具体说明自己在南海都拥有哪些历史性权利。更大的挑战是，中国法律也没有赋予断续线明确的法律身份和地位。

笔者认为，在断续线的“国界线说”、“岛屿归属线说”、“历史性水域线说”、“历史性权利线说”四种解释中，“岛屿归属线说”的事实、法理依据最充分。“岛屿归属线说”主张南海诸岛主权属于中国的情况下，按照《联合国海洋法公约》来划定中国在南海海域的领海、专属经济区以及大陆架。这既符合断续线出现、发展的历程，也有利于保护中国在南海海域中的权益。笔者建议，如果划定的专属经济区没有够到断续线，可再辅以声明断续线内的“历史性权利”。在“历史性权利”线内，中国享有海洋渔业资源、海底油气资源、矿产资源的开发利用优先权。笔者认为，“岛屿归属线”的法律性质加上“历史性权利”的官方解释，能够让南海其他声索国理性认识中国的主权和权益主张，有利于中国争得断续线的国际法律制度解释主动权。

积极倡导建立南海声索国机制

南海争端与其让海牙“南海仲裁案仲裁庭”这样的“外人”来解决，不如在南海区域内由声索国自己解决。中国可以考虑倡导设立区域性的争端解决机制，其中积极倡导南海声索国机制是可行的办法。这意味着中国处理南海争端的政策要做出大的调整，需要考虑接受一旦可能的南海区域争端机制仲裁的政策。中国倡导建立的南海声索国机制成员包括中国、越南、菲律宾、马来西亚、文莱、印度尼西亚六国，在这一机制下着重解决四个问题。

一是谈判方式。目前中国坚持双边而菲律宾坚持多边为主。笔者认为，谈判方式可以多些弹性，在坚持原则的前提下，双边与多边都是可以考虑的。“双边与多边谈判并行”的策略务实可行。五国（中、越、菲、马、文）框架下谈判解决岛屿主权争端，六国（中、越、菲、马、文、印尼）框架下谈判解决海域划界。

二是海洋资源权的声索要求需有更明晰表述。海洋资源权包括海洋渔业资源、海底油气资源、矿产资源的开发利用权。笔者认为，在南海声索国机制下，中国有必要把所主张的“历史性权利”转化为可操作的海洋资源权要求，让其他五个声索国明确知道中国要什么。

三是军用航空器的空中通行以及军用船只的海上、水下航行自由问题需要谈判厘清。军用船只在他国领海和专属经济区“无害通过”是国际惯例。军事航行的权利是包括中国在内的南海声索国以及域外大国的争议所在。对南海的军事使用缺乏各方认可的规则，既是中美分歧的根本之所在，也是所有沿岸国（不论是否为声索国）与使用国之间的一大原则性课题。在目前南海各声索国的专属经济区主张相互重叠的情况下，大家就军事航行和军事使用达成各方认可的规则非常必要。

四是规划南海争端解决路线图。解决南海争端是长期复杂的事情，但仍需设定路线图，促使所有争端方都朝着一个清晰的目标迈进。路线图可设立短、中、长期目标，短期是管控危机，中期是建立互信，长期是谈判解决争端。

仔细研究南海声索国的立场差异，采取有针对性的应对措施

除中国外的五个南海声索国可以分为三派：菲律宾、越南是一派，对华立场强硬;马来西亚、文莱是一派，相对理性平和;印尼比较超脱。

菲、越虽都对华强硬，但仍可区别对待。由于菲律宾是南海争端司法化和国际化的主要推手，且竭力借助美菲同盟，因此中国对之应采取坚定的底线政策。对越，考虑到中越两国关系的特殊性，应推动双方认真落实两党两国领导人共识，从维护友好关系大局的战略高度，通过谈判协商，妥善解决南海争端。南沙争端是中越两国间最后一个历史遗留问题，中越在解决陆地边界划界和北部湾划界上有着很好的协商合作经验，要借鉴。

马、文两国比较低调，“闷声发大财”，油气开采和捕鱼都在进行。虽然两国进入断续线内的油气田是少数，但问题是，如果在同一个油气区块内，可能存在吸管效应，把断续线内的油气资源吸走。所以，中国应采取积极开采石油的方式，获取实利。中国在公开发声抗议的时候，也要避免把这两个国家推向“敌对面”。考虑到印尼是东盟的头号大国，中国应维护与印尼关系大局。

如何以法律手段强化在南海的主权存在

南海岛礁和海域涉及中国的主权、安全、发展利益，中国要抢占影响和制定南海法律制度的主导权。除了在设施修建、军备建设、行政管辖、资源开采等方面加强自身在南海地区的存在外，中国也要善于运用法律手段和法治思维。中国在应对菲律宾单方面请求建立的“南海仲裁案仲裁庭”做出的管辖权和可受理性裁决时，要善用法律手段回击挑衅和抹黑。要在更为广阔的国际舞台上与菲展开法律舆论战，充分论证中方所坚持的仲裁庭无管辖权的主张，并揭露菲方的滥诉本质。要将护渔和巡航维权行动形成法律制度坚持下去，力求实现全海域、全天候的不间断执法，并在执法力量组成上、执法对象和执法形式上实现突破。

培育国民理性法治的国家海洋国土观

海洋国土与大陆国土在法律地位上是有差异的。大陆国土不论是高山和平原，其法律地位是没有差别的。海洋国土具有“液态波动性”和“归属模糊性”特质。在法律地位上，海洋国土大体可分为国家享有全部排他性主权的领海和受国际法、国际惯例限制的国家管辖海域两种类型。就国家而言，对海洋不同组成部分所拥有的利用权和管辖权是有明显差别的。

中国与八个海上邻国都存在争端，包括岛屿主权的归属争议、专属经济区的划界、海上渔业纠纷等。这八个海上邻国都提出对自己有利的声索依据，理由包括：历史事实、国际海洋法公约、“发现”、“有效占领”无主地、地理临近、专属经济区范围内，固有领土论。1998年6月公布的《中华人民共和国专属经济区和大陆架法》提出，“中国与海岸相邻或者相向国家关于专属经济区和大陆架的主张重叠的，在国际法的基础上按照公平原则以协议划定界限。”可以这样理解，在中国与相关国家声索主张重叠的海域，双方需要从两国关系总体利益出发，寻求一个公平合理、双方都能接受的解决方案。

划界协议的谈判过程，总是一个有取有予的过程。中国学者要对中国边海事务进行理性思考并传播真实的声音，中国国民要用法治的思维理解海洋国土不同组成部分的法律地位的差异性。对于中国政府未来的南海务实谈判，中国国民要有合理预期。在此问题上，中国政府的作为如何才能得到中国公众和舆论的接受，同时又不冲击民族自尊和国家自豪感，也需要在谈判前、谈判中仔细掂量。

总之，我们要从国际法、国际机制、国际关系、国内主权四者互动的视角对中国南海战略做深入细致的研究。在国际法层面，建议中国政府尽快澄清断续线的法律性质。在国际机制层面，建议中国政府积极倡导建立南海声索国机制，采取双边与多边谈判并行的务实策略，把中方“历史性权利”转化为可操作的海洋资源权要求。在国际关系层面，建议走出南海问题国际研究的粗线条议论传统，深入仔细研究南海声索国的立场差异，采取有针对性的应对措施。在国内主权层面，建议中国政府多用法律手段强化在南海岛礁的主权存在，培养国民理性法治的海洋国土观。

（作者为复旦大学国际问题研究院副教授）