国家助学贷款与生源地信用助学贷款的政策比较分析

姚颖

上世纪中叶，在人力资本理论和高等教育机会公平理论的影响下，“免费加助学金”模式成为当时各国高等教育资助政策的主流。然而，高等教育作为一项成本很高的产业，学校生均成本倾向于永远增长。特别自20世纪70年代全球经济危机爆发以来，越来越多的国家政府发现仅仅凭借公共财政资金难以满足高等教育的不断发展。由此，在公平与效率理念的支配下，基于高等教育成本分担理论的大学收费政策，先后在世界各国得到推行。

随着我国高等教育大众化进程的不断推进，上世纪80年代后期我国的高等教育开始逐步进入全面收费时代，伴随而来的“贫困学生就学难”的问题也随之日益凸显。1987年，国家教委和财政部联合颁布了《关于普通高等学校本、专科学生实行贷款制度的办法》（以下简称《办法》），开始实施助学贷款。经过多年探索和完善，助学贷款取得了显著成效，对确保高校家庭经济困难学生顺利完成学业发挥了重要作用。

我国的助学贷款是指银行或高校向借款人发放的用于其本人或亲属完成高等教育学业的贷款。主要有四种贷款形式：国家助学贷款、生源地信用助学贷款、高校利用国家财政资金对学生办理的无息借款和一般性商业助学贷款。其中以国家助学贷款和生源地信用助学贷款的资助规模最大，是我国大学生助学贷款的主要内容。

一、国家助学贷款政策的现状

自颁布《办法》以来，我国的助学贷款政策屡经调整与修正。近30年来，我国的学生贷款的发展经历了萌芽阶段、试点阶段、调整阶段和2004年以来的新政时期。

2004年，教育部、财政部、人民银行和银监会在2004年6月联合出台了《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》（以下简称《意见》），启动了国家助学贷款新机制。主要变化如下：

1.改变由国家指定四家大型国有商业银行承办贷款的做法，改为政府按隶属关系，委托同级助学贷款管理中心招投标确定的方式。

2.按照“风险分担”原则建立了由政府和高校按比例出资的国家助学贷款风险补偿机制。

3.改变了财政贴息的比例。学生在校期间的贷款利息由原来财政提供50%的贴息，改为在校期间的贷款利息由财政全部承担。

4.延长了还款期限。由原来规定的毕业生4年内还清贷款本息，变为借款学生毕业后，视就业情况，选择在1至2年后开始还贷、6年内还清的做法。

5.实行借款总额包干办法。普通高校每年的借款总额原则上按全日制普通本专科学生（含高职学生）、研究生以及第二学士学位在校生总数20%的比例、每人每年6000元的标准计算确定。

“新机制”就以前国家助学贷款政策在风险防范、补偿机制和激励机制不健全的问题进行了针对性调整，解决了困扰国家助学贷款工作开展的一部分障碍，使得当年的国家助学贷款工作就取得了喜人进步。具体可以通过一组数据比较说明：“在2004年6月以来的一年中，全国已审批贷款学生65.28万人，已审批合同51.49亿元，而自2000年这一政策实施以来，全国累计审批贷款学生152.93万人，累计已审批合同122.53亿元”。这说明国家助学贷款新政一年所取得的成绩几乎相当于之前4年的总和。

此后，国家助学贷款政策总体一直保持稳定至今，只在2006年和2015年作了局部微调。

二、生源地信用助学贷款政策的出台背景

国家助学贷款实施以来，在推进我国高等教育发展，保障贫困大学生教育权利方面做出了突出贡献。2003年的“双20事件”导致了很多地区金融机构单方面停止了国家助学贷款的审批工作，造成了政策的“失灵”。然而即使在2004年新政之后，国家助学贷款供给不足的问题依然未能得到很好解决。2004年我国普通高校本专科在校人数为1333.5万人，按照20%的贫困生比例，每人贷款6000元平来计算，需要贷款人数为266.7万人，贷款金额约为160亿元。可是到了2006年，全国累计已审批国家助学贷款学生人数才达到206.8万人，累计已审批合同金额为172.7亿元。造成国家助学贷款规模受限的根本原因在于银行的“惜贷”。在此背景之下，以地方政府为主耍推手，生源地助学贷款以一般商业性贷款的面貌陆续在各地出台。

2000年8月，中国人民银行等部门颁布《关于助学贷款管理的补充意见》，要求地方政府创造条件对所属高等学校开办由各级财政贴息的国家助学贷款，并扩大学生适用对象；并且明确了各商业银行和城乡信用社均可根据《贷款通则》自主办理助学贷款。

2004年《意见》要求各地方人民政府政府在认真做好国家助学贷款工作的同时，积极推进生源地助学贷款业务，各地农村信用社成为生源地助学贷款市场的主要承办者。但由于农村信用社自身规模和资金的有限性、财政贴息不能及时到位和各地政策不统一等多种因素，这一阶段的生源地助学贷款工作反而呈逐渐萎缩态势。

2007年8月，财政部、教育部和国家开发银行联合颁布了《关于在部分地区开展生源地信用助学贷款试点的通知》。2008年g月，财政部、教育部和银监会颁布了《关于大力开展生源地信用助学贷款的通知》（以下简称《通知》），要求进一步扩大生源地信用助学贷款覆盖范围，大力推进生源地信用助学贷款工作。《通知》中明确了生源地信用助学贷款是以国家开发银行为主的金融机构，向符合条件的家庭经济困难的普通高校新生和在校生发放的、在学生入学前户籍所在县（市、区）办理的信用助学贷款；学生和家长（或其他法定监护人）为共同借款人，共同承担还款责任。

与国家助学贷款相比，由于生源地信用助学贷款在信用约束、贷款年限等方面存在相对优势，经过多年发展，现已成为我国助学贷款市场的绝对主力。截至2012年，全国共有29个省（直辖市、自治区和计划单列市）的2294个区县开展了生源地信用助学贷款工作，全国区县覆盖率达到79.2%；审批人数和金额分别占2012年当年全部助学贷款的83.76%和85.2%。

三、两种贷款模式的比较分析

生源地信用助学贷款从2007年试点以来只用了短短3年时间就在放贷规模上超过了国家助学贷款，现已成为我国助学贷款的主要模式。作为生源地信用贷款资金的主要承担者，国家开发银行也成为我国助学贷款的绝对主角。2012年，国家开发银行发行助学贷款人民币120亿元，支持学生213万人次，市场份额高达85%；累计发放助学贷款人民币420亿元，覆盖全国25个省（市）、1767个县（区）、2594所高校，支持家庭经济困难学生774万人次。国家开发银行2008年以来发放助学贷款数量及所占市场份额，见表1：

作为“后起之秀”的生源地信用助学贷款之所以能在几年内迅速占据我国助学贷款市场的主力地位，关键在于其制度的创新。具体两种贷款模式差异见表2：

通过对比，可以看出生源地信用助学贷款较国家助学贷款更具优势，主要体现在三个方面。

首先，生源地信用助学贷款具有信息对称的优势。生源地信用助学贷款实行属地化管理，贷款资格认定比国家助学贷款更具信息优势。加之家长作为共同借款人，增加了贷款的安全性，也分散了高校集中城市承办国家助学贷款的金融机构的贷款风险。

其次，生源地信用助学贷款覆盖面更广，还款负担更轻。生源地信用助学贷款对所有普通高校学生放开，不再歧视民办高校和独立学院，此举维护并促进了教育公平和社会公正。

第三，在风险补偿金的管理上，生源地信用助学贷款政策中，规定了：“风险补偿金若超出生源地信用助学贷款损失，超出部分由经办银行奖励给县级学生资助管理中心；若低于生源地信用助学贷款损失，不足部分由经办银行和县级财政部门各分担50%”。该项激励措施将基层政府也纳入到贷款的风险分担主体之中，促使地方政府重视和支持县级资助中心工作。