空间类规划“多规融合”过程中存在的问题探析

郭荣朝

[摘要]在阐述空间类规划“多规融合”必要性的基础上，以河南省为例，深入分析了“多规融合”过程中仍然存在的问题：规划期限不一、技术标准不同、数据不协调、空间重合叠置、生态用地碎化、耕地逐年减少、审批机构多头和依法实施规划受阻等，提出应及时消除这些矛盾与冲突，推进“多规融合”工作有序进行。

[关键词]空间类规划；多规融合；河南省

[中图分类号]F129.9[文献标识码]A[文章编号]

2095-3283（2015）12-0076-02

一、空间类规划“多规融合”的必要性

“空间”本身就是一种经济发展资源，也是一种稀缺资源。区域经济社会环境是一个有机整体，其空间结构必须有效整合才能实现经济社会环境的综合效益最大化。区域空间类规划“多规融合”就是区域经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境规划等多种规划在空间上的有机统一，即区域范围内多种规划涉及的相同内容必须统一起来，落实到一个空间规划平台上，实现“一张图”、一个信息平台、一个协调机制、一个审批流程和一个监督体系，最终实现区域范围内多种规划在空间上的有效融合。

我国各种空间类规划发展过程中走过一些弯路，出现过诸如“就城市论城市”“就经济论经济”“就环境论环境”等“头痛医头，脚痛医脚”的问题。城市规划、乡村规划、经济社会发展规划、土地利用总体规划、生态环境规划等空间类规划间“各自为政”，吻合度不高，空间重合、统计数据不协调、生态环境用地被蚕食、基本农田被占用等现象时有发生。空间类规划各自为政的状况严重地阻碍了区域经济社会环境间的健康协调发展。由此可见，有序推进空间类规划“多规融合”迫在眉睫。

近年来，我国相继实施了“三规合一”（“三规”即经济社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划）以及“多规合一”的尝试。2014年开始在相关省、市、县进行“多规合一”试点工作，同年住房和城乡建设部批准获嘉县为河南省惟一的“多规合一”试点县。空间类规划“多规融合”主要体现在对区域经济活动、社会活动以及生态活动的组织作用等方面，涉及区域范围内的国土资源开发利用与生态环境承载能力、城乡产业结构重构与生产力布局调整、城乡居民点布局与优化调控、城乡资源环境保护与生态文明建设等诸多内容，对经济学、地理学、生态学和社会学等学科建设与发展具有重要的理论意义，对促进整个区域的健康可持续发展具有重要的指导作用。

二、空间类规划“多规融合”过程中存在的问题

河南省域层面的空间类规划主要包括：河南省主体功能区规划、生态省建设规划、土地利用总体规划、经济社会发展五年规划和城镇体系规划等。这些规划均涉及生态环境保护与建设、国土资源开发与利用、经济社会发展等诸多方面，但规划的侧重点各不相同，各规划相辅相成，相互促进，具有本质上的联系。一定时期内的区域生态环境状况，即区域生态环境承载能力，是该区域土地等资源有序开发利用、经济社会可持续发展和城镇发展合理布局的自然基础，后者又是生态环境保护与建设的前提条件。这些规划必须融合为一个有机整体。然而，在实际的融合过程中仍然存在以下一些突出问题：

（一）规划期限不一

现有的各种空间类规划期限不一问题比较突出。例如，现行的河南省各种空间类规划期限就存在着明显差异：河南省主体功能区规划期限为2014—2020年；河南生态省建设规划期限为2011—2030年；河南省土地利用总体规划期限为2006—2020年；河南省经济社会发展第十二个五年规划期限为2011—2015年，“十三五”规划期限为2016—2020年；河南省城镇体系规划期限为2011—2020年。尤其是近期编制的河南省各中心城市以及县城、县级市的总体规划期限均到2030年。主体功能区规划、土地利用总体规划对经济社会发展规划、城乡规划具有重要的约束作用，而规划期限不一将使其约束作用明显弱化，甚至失去约束作用，最终对自然资源开发利用以及生态环境保护建设造成严重影响。

（二）技术标准不同

各种空间类规划中的技术标准不同，主要表现在土地分类标准不同以及人口统计标准不同两个方面。例如，一个地方的人口有户籍人口和常住人口，有派出所统计口径人口和卫计委统计口径人口，还有城乡规划方面的人口标准（城镇人口仅指建制镇以及城市人口，不包括乡政府所在地的非农人口）等。

（三）数据不协调

统计数据不协调主要表现在各种空间类规划中的人口预测以及城乡人口之和远大于区域人口预测值等方面。例如，河南省城镇体系规划（2001—2020）预测2010年全省总人口为10400万人，2020年达到11000万人，与实际户籍人口基本吻合，然而与其常住人口相比却有较大差异。2010年和2014年河南省常住人口分别为9402万人和9436万人，与2000年的常住人口9256万人相比分别增加146万人和180万人，年均增长率分别为1.6‰和1.4‰。这种城镇体系规划过程中的人口预测往往掺杂了规划期末要达到的城镇人口数量以及满足城镇等级规模结构规划的需要等人为因素，忽视了规划期末的区域经济发展水平，尤其是城镇经济发展对人口迁移的拉动作用，以及农村经济发展对人口迁移的推动作用。据深圳市规划和国土资源委员会巡视员、中国工程院院士郭仁忠透露，全国新城新区规划人口已达34亿，这是严重的失控。一方面通过提高城镇人口预测值增加城镇用地规模，另一方面又通过保持一定数量的乡村人口减少农村整合过程中的阻力，最终造成区域城乡人口之和远大于区域人口预测值。

（四）空间重合叠置

在城镇规划尤其是中心城市总体规划过程中，城镇（市）经济社会吸引辐射范围（腹地）对其经济社会发展预测具有重要作用。然而，在具体的规划过程中往往通过放大其经济腹地，夸大其经济发展水平，来提升规划期末的人口预测，最终达到大幅度增加城镇（市）用地规模的目的，由此造成城镇（市）之间的腹地重合叠置等问题，给城镇（市）科学发展带来巨大的潜在危害。

（五）生态用地碎化

随着区域经济社会的快速发展以及城镇化水平的快速提高，非农区域不断蔓延扩展，耕作区、林区、牧区和水域等生态功能区面积不断缩小，河流等生态廊道遭到极大破坏，严重阻断了土地的呼吸、植物的生长、水系的循环，尤其是各种生态流的正常交换，生态用地碎化现象日益严重。

（六）耕地逐年减少

《土地管理法》明确规定，国家实行占用耕地补偿制度，非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地，以坚守我国18亿亩耕地红线不被突破。然而在实际的非农用地扩张中“占优补劣，占多补少”等现象时有发生。2009—2012年，河南省耕地面积依次为8192千公顷、8177千公顷、8162千公顷和8157千公顷，呈逐年减少趋势。

（七）审批机构多头

在管理体制上，生态环境保护建设规划、土地利用总体规划、经济社会发展规划、城乡规划、新农村建设分别隶属于环保部门、国土资源部门、发展和改革部门、住房和城乡建设部门以及农业部门等。这种多头管理审批制度，使各类规划间的矛盾冲突时有发生，造成人财物的极大浪费。例如，我国20世纪90年代规划建设的各行政村小学校舍，当时采取了“三个一点”办法（财政拨一点，地方筹一点，集体贷一点）筹资建设，也使小学校舍成为当地最好的建筑，成为当地的一道风景。然而，由于在城镇化及农村人口发展等方面缺乏科学预测，致使21世纪以来的农村小学生数量大幅减少，相当一部分小学校舍闲置，而当年的贷款债务仍没有还清等现象普遍存在。

（八）依法实施规划受阻

各种空间类规划依照程序经过同级人大常委会审核通过，将成为地方法规，必须依法实施。然而由于上述问题的存在，为相关空间类规划的实施埋下潜在隐患。环境保护部门、国土资源部门、住房和城乡建设部门都设有相应的执法部门，各种空间类规划过程中存在的冲突与矛盾，势必给相关规划的依法实施带来新的矛盾，继而影响到相关规划的有效实施。

三、结语

无论是河南省，还是全国其他省区市，在各种空间类规划实施过程中或多或少地存在着问题，不仅影响到这些类规划的法规性和权威性，也直接影响到区域经济社会环境的健康协调发展。要及时消除这些矛盾与冲突，空间类规划“多规融合”势在必行。

（责任编辑：陈鸿鹏）