上海市流通环节畜禽产品安全监管模式探讨

夏永高，张　杰（上海市动物卫生监督所，上海　200335）

上海市流通环节畜禽产品安全监管模式探讨

夏永高，张杰
（上海市动物卫生监督所，上海200335）

作为大型消费型城市，上海市对畜禽肉品的需求量日趋增加，公众对畜禽肉品的质量安全的的关注程度日益提高。在现有管理体制的基础上，本文梳理了畜禽肉品监管现状及流通环节畜禽肉品的管理方式，提出了存在法律法规和标准相对滞后、管理理念尚未根本转变、队伍建设有待统一监管措施不到位等问题。建议对批发企业进行分级管理、理顺部门职能和队伍模式、完善法律法规和技术标准体系，从而确保畜禽肉品的信息传递和质量安全。

上海；消费型城市；流通环节；畜禽肉品；监督管理

畜禽肉品是“菜篮子”的主要组成部分，也是城市居民的主要肉品来源。截至2015年底，上海市常住人口为2 450万，加上流动人口，全市人口总数达到3 000万。人口总数的不断增长，对于畜禽肉品的需求量日趋增加。经过各部门多年的共同努力，已经为生猪屠宰管理和畜禽肉品质量安全工作奠定了较好的基础，但由于畜禽肉品生产、加工、贮藏、运输、销售等流通环节信息断裂或衔接不畅，导致畜禽肉品安全监管、信息追溯难度大、成本高，畜禽肉品安全隐患凸显。因此，寻找一套安全可靠、方便可行的信息衔接方法，对确保畜禽肉品在流通环节的安全显得尤为重要。

1　现状

1.1流通环节畜禽肉品的来源

一是来源于本市屠宰的畜禽肉品；二是来源于国内其他省市经本市备案、产销对接的企业，经本市指定道口和铁路货运入沪的畜禽肉品；三是经上海各口岸出入境检验检疫局和海关进境，并在上海市内进行流通的畜禽肉品。

1.2监管部门分工

上海市农委依据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）规定，负责食用农产品从种植养殖环节到进入批发、零售市场或生产加工企业前的质量安全监督管理。

动物卫生监督机构依据《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）规定，负责产地检疫监管、屠宰检疫监管及指定道口动物卫生监督检查。

食品药品监督管理局依据《食品安全法》规定，对进入批发、零售市场或生产加工企业之后的食用农产品进行统一监管。

商务委依据《上海市食品安全信息追溯管理办法》规定，负责本市食品和食用农产品流通环节信息追溯系统的建设与运行、维护，对食品和食用农产品流通环节的生产经营者履行信息追溯义务，进行指导、督促。

上海动植物检疫机关依据《进出境动植物检疫法》规定，对进出境动物、动物产品的生产、加工、存放过程，实行检疫监督制度。

1.3现有工作基础

1.3.1上海市屠宰链条信息基础。一是上海市对屠宰场开展了不规范整治。自2013年《国务院机构改革和职能转变方案》要求畜禽屠宰行业管理职责划归农业部门，畜禽屠宰环节质量安全监管职责划归动物卫生监督机构监管之后，上海市制定了《打击私屠滥宰应急处置预案》和《打击私屠滥宰应急处置流程》，主动与食药监、公安等部门对接，严厉打击私屠滥宰行为，规范本市屠宰市场秩序。目前上海市生猪定点屠宰场在生猪屠宰的报检、检疫、出证、无害化处理各环节均实施标准化操作，充分发挥各生猪屠宰检疫申报点的动物卫生检疫、肉品质量控制作用，确保出场生猪产品质量的安全。二是生猪在屠宰后到批发企业的过程中，商务委制定了猪白条肉的信息追溯系统和交易确认单，保证猪白条肉的信息传递。三是指定了猪肉和活禽销售的定点批发企业，制定了活禽休市制度，确保猪肉和活禽的安全销售。

1.3.2外省市供沪链条信息基础。上海市已探索了一套行之有效的“管理前移、产销联手”的入沪动物及动物产品信息化监管系统。一是实施供沪备案制度，截至2015年底，全国30个省（市、自治区）推荐备案登记的供沪动物及动物产品单位2 333家，其中动物养殖单位654家、动物屠宰及产品加工单位1 635家、动物饲养加工综合性单位44家。二是全面推进二维码监管系统开发，已经在全市8个指定市境公路道口、5个铁路指定站线、34个外来动物及动物产品接收单位和屠宰场基本建立了一整套监管信息网络，充分发挥了“信息收集规范、数据传输迅速、分析汇总精确、预警布控及时、溯源追踪有效”等重要作用，大幅提升对监管数据的分析利用能力，为切实做好动物防疫与食品安全监管工作提供了强有力的技术支持。三是开发了“上海市动物及动物产品检疫监督信息管理系统”，市境道口信息管理、产地检疫报检、产地养殖监管、屠宰检疫监管、证照管理、供沪网上签证等各个子系统正按照项目规划逐步推进完善、试点应用。四是指定猪肉和活禽销售的定点批发企业，制定了活禽休市制度，确保猪肉和活禽的安全销售。

1.3.3进口畜禽肉品链条信息基础。进口肉类产品按《进境动植物检疫许可证》指定的口岸入境，按规定报检后就近进入指定的注册冷库或加工单位的存储冷库检验检疫，合格后由出入境检验检疫机构出具《入境货物检验检疫证明》，并凭《入境货物检验检疫证明》进行生产、加工、销售和使用。

2　实践中的问题分析

2.1法律法规和标准相对滞后

2013年大部制改革后，将食品安全办的职责、食品药品监管局的职责、质检总局的生产环节食品安全监督管理职责、工商总局的流通环节食品安全监督管理职责整合，组建了国家食品药品监督管理总局，职责是对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理。同时将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。

在大部制改革的背景下，一是相关的法律法规和标准的制修订工作显得相对滞后，如《生猪屠宰条例》《农产品质量安全法》等法律法规仍没有新版本出台，导致新接手部门无法正常、有序开展畜禽屠宰及畜禽肉品的流通监管工作。二是肉品卫生标准不完善，存在标准空白和老化的问题，如畜禽肉及内脏产品、包装产品、半成品标准缺失，造成肉制品生产经营无法标准化和规范化。

2.2管理理念尚未根本转变

大部制改革后，某些相关部门仍沿用之前的管理理念及管理方式，导致工作无法正常衔接，难以切实保证市民的餐桌安全。如动物卫生监督机构进行的流通环节畜禽肉品的分销换证工作，一是部门职责已经划转，农业部门不再负有流通环节动物产品的监管职责，仍在开展的分销换证工作实属越俎代庖。二是法律依据不足，对分销换证企业无法制定如资质要求、动物产品加工程度、流转次数等管理要求，分销换证工作难以规范开展，有的动物产品经过了分割加工，有的在流通环节中经过多个环节的分销换证，很难保证是否与原检疫证明证物相符，畜禽肉品存在较大的安全隐患。三是不符合市场运行规律。流通环节的畜禽肉品需要动物卫生监督机构的动物检疫合格证明，商务、食药监部门的溯源证明（交易确认单）、IC卡等，流通环节的多头管理严重增加了企业成本和操作程序，严重增加了市场的运营成本。

2.3队伍建设有待统一

部分部门形成了省以下综合管理模式，如各区县的工商、质监、食药监、物价部门进行了“四合一”整合，组成区县级市场监管局；各区县的动物卫生、渔政、农机、林政等部门进行“四合一”整合，组成了区县农业行政综合执法大队。综合执法的模式虽然形成了大市场、大部门监管体制改革综合执法的合力，但由于省级各部门并未进行整合，仍是“各自为政”的模式，从某种程度上削弱了省级和区县级部门工作对接的直接性和有效性。

2.4监管措施不到位

一是目前商务部门制定的信息追溯系统和指定的批发企业主要针对猪白条，尚未覆盖到牛羊肉及其他畜禽肉品。二是进口畜禽肉品到市场流通环节仍只凭《入境货物检验检疫证明》，对于进口后又经生产、加工的畜禽肉品仍沿用原始证明的复印件，不能充分说明肉品的信息情况。

3　有关思考及建议

3.1确定现有追溯体系的合理补充方式

经产地检疫和屠宰检疫合格后的畜禽肉品，在流通环节的管理关键在于信息的追踪和溯源，目前的信息追溯体系仍存在传递途径的缺失、传递未覆盖所有的畜禽肉品品种和传递方式不合理等问题。二维码因其信息容量大、成本低、易制作、持久耐用、便于查询等优点作为首选。建立二维码数据查询系统，对畜禽肉品的来源、销售去向、数量等进行记录，便于查询与追溯。

3.2对批发企业进行分级管理

一是市政府应对市场进行分级管理制度，并指定相关部门制定详细的分级标准，如参考企业的信用等级、硬件设施、资质、管理体系、是否发生重大食品安全事故等条件进行设定，将市场进行一、二、三级划分。其中一级批发企业为最高等级，为产、供、销一体化的大型规模化企业，指定其为流通环节畜禽肉品二维码信息追溯的载体和二维码标签标注工作的实施主体，同时为二维码数据系统的真实性负责，外地入沪的畜禽产品均须经一级批发企业标注二维码标签后进行再分销。二是将认定企业向社会公示。向本市市民、相关企业及畜禽肉品供沪单位公示已认定的一级畜禽肉品批发企业名单。

3.3理顺部门职能和队伍模式

一是建立合理的监督机制。在大部制改革的背景下，政府各部门的监管理念必须进一步转变，在各自监管领域中真正理清思路、各司其职。因此，仅提出建立“权责一致”理念还不够，必须让合理的监督机制替代自我监管，提高政府行政透明度，增强民众与社会对政府的监督[1]。二是各监管部门应及时转变管理理念，创新管理方式，在各自的监管领域中真正负起责任。加强信息沟通和共享，形成企业自查、监管部门督查、社会媒体监督相结合的监管机制。三是理顺食药监和动监部门的中央、省级和区县级队伍模式，形成上下一致的条线性队伍结构，为工作部署和任务分配提供良好的队伍保障[2]。

3.4完善法律法规和技术标准体系

应抓紧法律法规和技术标准的制修订工作，从法制建设和制度设计层面来保障肉品安全流通，一是修订《生猪屠宰条例》，为农业部门管理生猪屠宰工作提供法律依据。二是修订《农产品质量安全法》，明确二维码标识在畜禽肉品流通中的法律地位，并提供处罚依据，严厉打击违法行为。三是制定《上海市肉品安全流通管理办法》，与已颁布实施的《上海市食品安全信息追溯管理办法》（市政府令2015第33号）衔接，明确各部门在肉品流通中的职责，指导全市流通环节的畜禽肉品安全管理。四是健全肉品卫生质量标准，力求与国际食品法典委员会等国际标准衔接，大力推进畜禽肉品生产经营的标准化、规范化，并及时在风险评估的基础上进行制修订。

[1]苏功强，胡玉兵.湖北襄阳构建畜产品安全监管体系的探索和实践[J].中国动物检疫，2015，32（5）：33-34.

[2]陈向前，于丽萍.试论动物源性食品安全监管的根本出路与应对策略[J].中国动物检疫，2013，30（1）：35-38.

（责任编辑：白雅娟）

Discussion on the Supervision Model towards Livestock and Poultry Product Safety in the Process of Distribution in Shanghai City

Xia Yonggao， Zhang Jie
（Shanghai Animal Health Supervision Institution，Shanghai200335）

As a large-scale consuming city，demand for livestock and poultry meat in Shanghai city has been increasing day by day，and the quality safety of livestock and poultry meat are being paid more and more attention. Hence the mode of supervision on livestock and poultry meat is of great importance. Based on the present management，its current situation of supervision and management mode in the process of distribution were sorted out. Three issues were pointed out，including the relative lagging of laws，regulations and standards，a lack of fundamental change in management concept，the absence of unification in team building and the deficiencies of supervision measures. Advice on how to address these problems were given in the end，which included conducting level-based management for wholesale enterprises，streamlining the department functions and team mode，improving laws and regulations and technical standard system，so as to ensure information transfer and quality safety of the livestock and poultry meat.

Shanghai；consuming city；circulation links；livestock and poultry meat；supervision and management

S851.33

B

1005-944X（2016）12-0056-04

10.3969/j.issn.1005-944X.2016.12.017