鞍山市基层疾病预防控制体系建设情况调查

杨盛,　王新



鞍山市基层疾病预防控制体系建设情况调查

杨盛1,王新2

【摘要】疾病预防控制体系建设与人民身体健康和生命安全密切相关，由于党和国家高度重视疾病预防控制体系建设，因此各级基层疾病预防控制体系建设得到了长足的发展。为深入了解基层疾病预防控制体系建设成效，发现疾控体系建设存在的问题，对辽宁鞍山市各县(市)区基层疾病预防控制体系建设情况开展调查研究，并对调查结果进行汇总分析。

【关键词】疾病控制；基层体系建设；调查研究

Investigationon the Construction of Primary Disease Prevetion and Control System in Anshan City

YANG Sheng， WANG Xin.TheDiseasePrevetionandControlCenterofAnshan,Liaoning, 114002,China

【Abstract】The construction of disease prevention and control system is so closely connected with people’s health and life safety that our party and government pay great attention to the construction. The construction of primary disease prevention and control system at all levels has been developed considerably. To acquaint the efficiency of the construction of primary disease prevention and control system and discover the problems in the construction, the investigation and research of the construction of primary disease prevention and control system in Anshan has been carried out and the result has been analyzed.

【Key words】 Disease Control;Primary system construction;Investigation

根据《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》精神，卫生部于2001年印发《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》，指导意见在相当程度上推动了疾病预防控制体系的改革，为人民健康水平的提高起到了积极作用。但随着社会发展和经济转型，特别是2003年SARS暴发流行，我国疾病预防控制服务体系的弊端逐渐呈现，暴露出对传染病暴发流行的监测、预警能力较弱，疫情信息报告、通报渠道不畅，医疗机构对传染病人的救治能力、医院内交叉感染控制能力薄弱，疾病预防控制的财政保障不足等一系列问题。为此，卫生部于2005年1月5日发布40号部长令《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》。40号令在指导意见的基础上进行了较大的补充和完善，增加了总则、疾病预防控制机构与人员管理、城乡基层疾病预防控制网络及保障措施4部分内容，对各级疾控体系建设起到了积极的推动作用[1]。经过近10年建设投入，各级疾控机构体系建设有了长足的发展。基层疾控体系特别是县、区级疾控体系作为整个疾控体系的基础，向下统筹各级乡镇卫生院及社区卫生服务中心，向上承接市地级疾控机构，其能力状况直接决定疾控体系建设水平。为深入了解基层疾病预防控制体系建设情况，更好地履行好疾病预防控制机构工作职能，鞍山市疾控中心组成多个调研组，先后深入辖区的海城市、台安县、岫岩满族自治县、铁东区、铁西区、立山区和千山区(以下简称“三县四区”)，通过召开座谈会、问卷调查和实地考查等形式，对鞍山市基层疾病预防控制体系建设情况开展了专题调研。

1现状和成效

1.1疾病预防控制体系基本形成

2002年，按照国家深化卫生监督体制改革要求，鞍山市市县两级先后实施疾控与监督分离，三县先后成立疾病预防控制中心，四区卫生防疫站仍保留原来体制，承担疾病预防控制和卫生监督职能。截至2013年底，三县四区疾控机构人员编制466人，实有人员476人，其中，专业技术人员347人，占总人数的72.9%。各综合医院普遍成立预防科、感染科和预防接种门诊，积极开展疾病预防控制工作。全市已经初步形成了以市县两级疾控机构为龙头，综合医疗机构为纽带，镇街医院和村、社区卫生室为基础的三级疾病预防控制体系，为城乡居民的生命健康构建了一张保护网。

1.2疾病预防控制投入逐年增加

各级政府不断加大对疾病预防控制工作的投入，基本改变了过去为生存而创收，业务经费得不到保证的困难局面。截至2013年底，7个县(市)区疾控机构均为全额拨款的事业单位，2013年，7个县(市)区财政为疾控机构拨款总额为3 638.08万元，其中，职工年人均拨款76 430元/人，专项补助经费606.62万元；有偿服务收入返还286.2万元；获得中央转移支付等项目拨款34.19万元。同时，发生重大传染病流行等突发公共卫生事件时，各级政府都拨付专项资金，保障应急工作的有效开展。各县(市)区在保证疾控机构基本经费支出的前提下，不断加大对基层防保组织的经费投入。

1.3疾病预防控制能力显著增强

各级疾控机构认真贯彻落实《传染病防治法》等国家法律规范，通过加强组织协调、培训应急队伍、开展预警预测、做好应急储备、实施应急处置等，不断提高突发公共卫生事件应急处理能力。乡以上医疗机构传染病疫情网络报告率达99.34%，较2008年提升12.95%，儿童预防接种信息化覆盖率达100%，在城乡7家试点学校开展发热症状和学生因病缺课监测工作。7个县(市)区每年投入应急物质储备资金近百万元，在防控人感染高致病性禽流感、手足口病、甲型H1N1流感、皮肤炭疽等重点传染病，做好奥运、全运卫生保障，参与抗震救灾和食品安全事故处置等各项应急工作中发挥了重要作用，赢得了社会各界的广泛赞誉。

1.4疾病预防控制管理不断规范

近年来，各级疾控机构认真贯彻落实卫生部《关于加强疾控体系建设的若干规定》和《疾控机构绩效考核办法》，积极开展规范化建设和绩效考核工作。岫岩县和千山区作为全省的试点县区在推进规范化建设中取得了明显的工作成效。其他各县(市)区分别结合各自的工作实际，纷纷开展规范化建设，推动了各项工作的开展。2009年以来，各县区疾控机构全面开展绩效考核工作，科学评价疾控工作开展能力和水平，并纳入年初目标考核管理，有效地提升疾控工作水平。各疾控机构不断加强质控管理和实验室建设，铁东、立山、海城、台安、岫岩疾控机构通过了质量认证，检测项目分别达到105项、36项、162项、 155项和163项。2010-2013年基层疾控机构实验室改造投入269万元，实验室仪器设备投入156.74万元。各项工作走向了规范化、制度化、科学化和法制化轨道，大大提升了疾病预防控制工作的质量和水平。

1.5疾病预防控制成效十分显著

1.5.1免疫规划工作得到进一步加强免疫规划信息管理网络体系初步形成，涵盖了免疫接种报表、冷链设备、接种单位、疫苗和注射器出入库、疑似预防接种异常反应等方面的四级网络数据信息化，为免疫规划工作规范管理和实施奠定了坚实基础。全市建立完善了冷链系统，全市所有乡镇级以上接种单位都配备了冰箱、冰柜和冷藏包，所有县区级疾控机构配备了冷藏库，保证市-县-乡-村疫苗全程冷链储存和运输，为疫苗安全和有效接种提供了良好保障。积极推进规范化接种单位建设，截至2013年，全市共设预防接种门诊41家，村级预防接种单位1 210家，建立了覆盖全市范围的免疫规划服务体系。扩大国家免疫规划工作有效落实，国家免疫规划疫苗从原有的6种扩大到11种，预防的传染病由原有的7种扩大到12种，全市年均接种Ⅰ类疫苗近60万针次，接种率始终保持在95%以上。实施常规免疫为主、强化免疫为辅的免疫接种策略，开展脊灰疫苗、麻疹疫苗强化免疫，使人群形成有效的免疫屏障。疫苗使传染病得到有效控制，麻疹、百日咳、新生儿破伤风、流行性脑脊髓膜炎等疫苗可预防传染病的发生，将其发病率控制在历史最低水平。

1.5.2重点传染病防控工作落到了实处建立了三级传染病疫情网路报告、传染病自动预警、重点传染病监测和病媒生物监测体系。目前鞍山市具备网络直报条件并实现网络直报单位已由最初的48家发展到171家，卫生医疗机构网络报告覆盖率达100%，疫情报告及时率达到了100%。建立2个国家级流感监测哨点，及时监测预警流感疫情。实现非典、人感染高致病性禽流感零病例、无疫区和手足口病无死亡病例目标。鞍山地区霍乱、肺结核、15岁以下乙肝、麻疹、流脑、乙脑等重点传染病疫情得到有效控制，连续8年无霍乱发生。艾滋病防治工作不断深入，形成了政府组织领导、部门各负其责、全社会共同参与的防治工作局面，“四免一关怀”政策落到了实处。

1.5.3地方病防治取得成效鞍山市实现了基本消除碘缺乏病的目标，2013年鞍山地区碘盐监测和降氟改水工程水质监测报告显示，碘盐覆盖率达99.81%，合格碘盐食用率达98.05%；利用中央补助地方公共卫生资金加快农村改水工作步伐，全市已建防氟井148眼，正常运转114眼，受益人口11.68万，有效推进地氟病的防治水平。

1.5.4职业病防治不断加强广泛开展职业卫生评价、职业危害监测和职业病防治知识宣传教育，为实现鞍山经济大发展、快发展提供卫生支持和保证。

1.5.5慢性病防治工作有序推进先后在四区和三县开展生命统计和城区肿瘤发病监测工作，围绕危害城乡居民健康重点疾病开展科研攻关，全面开展全民健康生活方式行动，加强宣传教育，实施行为干预，以公共卫生服务均等化为契机，加大基层疾控的指导和检查力度，立山区被评为国家慢病综合防治示范区，鞍山市慢性非传染性疾病防治工作走在全国前列。2013年城市居民粗死亡率为885.6/10万，城市人口期望寿命78.74岁，其中男性为75.90岁，女性为81.76岁，城市居民肿瘤发病率348.8/10万。

2困难和问题

2.1经费不足

虽然各级政府对疾控工作都十分重视，但投入仍然明显不足。据调查，7个县(市)区疾控机构2013年度财政拨款扣除人员工资后1 484.6万元，人均仅为3.12万元，只能维持日常开销。由于专项防治经费的不足，部分疾控机构仅能应付开展基本的疾病预防与控制和社会突发事件的处置以及上级资金支持的项目工作，影响了专项防治队伍的建设和综合防治能力建设，大大削减了疾控机构公共卫生职能的发挥。社区和镇村卫生服务机构经费保障严重不足，公立街道卫生院、社区公共卫生服务中心分别为41个、20个。由于经费不足，许多卫生机构不得不把更多精力放在能产生经济效益的医疗、康复服务项目上，偏离了“六位一体”[2]的目标要求。

2.2设施落后

调查结果显示，疾病预防控制战线业务用房相对紧张，而且越往基层紧张程度越高。7个县(市)区办公用房人均面积只有28.27平方米，与国家要求的60平方米/人的标准相差甚远[3]。由于办公用房紧张，多数疾控机构实验室达不到国家要求，甚至国家拨付的实验设备无处安装，长期堆放闲置，造成国有资源的浪费。村镇街道公共卫生场所办公用房更加紧张，无法满足日益繁重的公共卫生工作任务。

2.3人才短缺

由于受管理体制和编制的限制，原有人员不能分流，新人员不能进入，导致基层疾控机构现有人员结构不合理，年龄偏大、学历低、职称低、非专业人员多等问题尤为突出，严重制约着县(市)区疾控事业的发展。三县四区疾控机构35岁以下人员占22.27%；在学历方面，现有人员学历中专科占28.36%、大专占32.56%、本科以上仅占26.26%；在专业方面，现有人员中检验专业占10.71%、预防医学专业占40.97%；在专业职称方面，初级占46.1%、中级占43.52%、高级职称者仅占7.2%。目前，传染病疫情报告网络已经覆盖到乡，并且各级政府也为之配备了一定数量的硬件设备，但由于人员老化和素质低下，导致多数卫生院不能报告传染病，造成许多传染病迟报、漏报。

2.4监管不力

随着经济社会发展，疾病预防控制的矛盾和问题层出不穷，特别是涉及多部门管理问题时，常常因为部门间协调配合不力和地方保护主义，导致监管缺位，甚至造成疾病流行。如卫生部门应参与水利部门组织的官网工程设计。一些地区在推进新农村建设中，大力推广农村集中式供水，先后建设一批小型水厂。这些水厂建成后大多由村里管理或承包私人管理，管理不规范，监管不到位，水质安全得不到应有的保障。据调查，2013年鞍山市农村饮水监测覆盖率为10.75%，农村集中式供水水质卫生监测合格率为56.02%，城市集中式供水水质卫生监测合格率为90.5%，农民饮用水安全令人担忧。在推进农村降氟改水工程中，存在着打井前缺乏论证、打井中缺乏监督、打井后缺乏管理的问题。2013年，正常运行的防氟井114眼,停用报废26眼；间歇供水8眼，覆盖人口853人；高氟运转8眼，覆盖人口7875人；16个病区未改水，涉及人口2.08万。在职业病防治中，由于种种原因，许多企业特别是民营企业，作业环境职业危害严重，监督监测不到位，员工职业病发病率呈向上趋势，职业中毒事件时有发生。

3对策和建议

3.1提高认识，加强领导

公共卫生事业是一项事关国计民生的社会系统工程，同人民群众的生命健康息息相关，关系到社会稳定和经济发展的大局。据美国《公共卫生白皮书》证明，自1900年以来，卫生工作已使美国国民出生时的预期寿命延长了30年，其中25年归为费用有限的公共卫生与预防工作的功绩，而费用惊人的临床保健服务工作的贡献仅为5年[4]。说明在提高国民素质、保障人民健康的工作中，投入少、产出高的公共卫生与预防工作必须置于国家最需优先发展的地位[5]。因此，建议各级党委、政府要充分认识加强公共卫生体系建设的重要性和紧迫性，切实解决基层防病灭病工作基础差、投入少、能力弱等突出问题，推动疾控事业又好又快地发展。

3.2政府主导，加大投入

2011年我国医疗卫生总费用占GDP比重约为4.8%，美国为17.9%，日本为9.5%[6]。因此，建议市、县(区)两级政府加大公共卫生事业的投入，专业公共卫生服务机构的人员经费、发展建设和业务经费由政府全额安排，逐步提高人均公共卫生经费，健全公共卫生服务经费保障机制。要解决县区疾控机构经费不足问题，增加专项经费，确保业务工作开展。要解决农村卫生院、城市社区公共卫生服务中心经费保障问题，对政府举办的公共卫生服务机构要定编定员，对人员工资按全额预算事业单位予以拨款。对其他性质的公共卫生服务机构，要落实国家奖励、补助等有关政策，做到政府买服务。

3.3深化改革，整合资源

卫生部前部长陈竺同志指出：“对一个13亿人口的大国而言，群众的健康问题不能光靠打针吃药来解决，必须强调预防为主”。他强调，“中国卫生事业模式要转换，要从大病晚期治疗为主向预防为主转变，关口前移、重心下沉”。对此，我们必须适应这一变化，加大公共卫生体系建设。建议鞍山市政府进一步加快全市医疗卫生资源整合步伐，建立覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应保障体系四位一体的基本医疗卫生制度，推动基本公共卫生服务逐步均等化[7]。

3.4建设队伍，增强活力

当前，不仅要应对多种传染病的威胁，而且又面临着慢性病的重大影响。癌症、心脑血管疾病等重大疾病已成为发病率、死亡率较高的疾病[8]。此外，亚健康状态人群的增多，医源性和药源性疾病的不断出现，职业病、中毒与伤害防控环节的薄弱，都进一步加剧了疾病防控的严峻形势[9]。因此，做到肩负重任、不辱使命，必须在加强队伍建设上下功夫，不断增强疾控机构的活力和战斗力。建议有关部门要制订和实施人才队伍建设规划，重点加强公共卫生、农村卫生、城市社区卫生事业技术人员培养培训；制定优惠政策，鼓励优秀卫生人才到农村、城市社区服务；对长期在城乡基层的卫生技术人员在职称晋升、业务培训、待遇政策等方面给予适当的倾斜。

参考文献

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[9]明萌，于国防，盖英群．山东省卫生应急工作机制和体系建设的现状与思考[J]．社区医学杂志，201l,9(7)：6-8．

(收稿日期2015-03-15)(本文编辑杨婷婷)

【中图分类号】R197.2

【文献标识码】B

DOI:10.3969/j.issn.1673-5625.2016.01.31

【基金项目】中央财政转移支付地方项目(财社[2014]37号)

【作者单位】1鞍山市疾病预防控制中心,辽宁 鞍山，114002

2鞍山市中心医院神经内科，辽宁 鞍山，114001